Prijedlog Zakona o obnovi – o transparentnosti i postupku nabave

1.Uvod

Prošli petak je u javnu raspravu pušten Prijedlog Zakona o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije i Zagrebačke županije1 (Prijedlog zakona), skoro dva mjeseca nakon predmetnog potresa. Najavljivana normativna rješenja za uklanjanje materijalnih posljedica potresa izazvala su određene kontroverze kod dijela pravnika ali i strukovnih arhitektonskih udruženja 2, što može biti jedan od razloga zašto smo ovako dugo čekali objavu Prijedloga zakona. Drugi bi svakako mogao biti i neslaganje Ministarstva graditeljstva i Grada Zagreba, ali i dramatične promjene zauzetih stavova.3 Moja razmišljanja o najavama i radnim verzijama Prijedloga zakona koje sam dobio na uvid možete vidjeti ovdje, ovdje i ovdje.

U nastavku ću se osvrnuti na nekoliko dijelova Prijedloga zakona koje smatram posebno problematičnim; način odabira sudionika u obnovi, osiguranje transparentnosti obnove, i programe mjera.

2.Odabir sudionika u obnovi

Člankom 40. Prijedloga zakona propisano je sljedeće;

Odabir sudionika u gradnji i drugih sudionika na obnovi zgrada, uklanjanju zgrada i građenju zamjenskih obiteljskih kuća obavlja se na temelju javnog poziva prema kriterijima koji se određuju programom mjera.

Programom mjera se u svrhu provedbe ovoga Zakona određuju najviše cijene usluga, radova i građevnih proizvoda koje se mogu prihvatiti u odabiru iz stavka 1. ovoga članka.

Navedena odredba predstavlja značajan formalni, ali ne i sadržajni odmak od odredbe o suspenziji Zakona o javnoj nabavi koja je bila prisutna u ranijim radnim verzijama. Tako je člankom 4. devete radne verzije bilo propisano sljedeće;

U svrhu saniranja štetnih posljedica iz članka 1. ovoga Zakona, propisi o javnoj nabavi ne primjenjuju se kod mjera obnove zgrada, na nabavu robe, usluga i radova čija je procijenjena vrijednost manja od europskih pragova koje Europska komisija objavljuje u Službenom listu Europske unije.

Pragovi iz stavka 1. ovoga članka primjenjuju se na nabavu robe, usluga i radova unutar pojedine zone obnove određene Programom.

Postupci nabava robe, usluga i radova koji se u skladu s propisima o javnoj nabavi provode radi saniranja štetnih posljedica iz članka 1. ovoga Zakona smatraju se iznimno žurnim.

Ministarstvo će redovito i u cijelosti informirati javnost o aktivnostima i troškovima obnove.

Citirana odredba iz devete radne verzije Prijedloga zakona skoro je identična članku 5. Zakona o saniranju posjedica katastrofe na području Vukovarsko-srijemske županije 4(Zakon o obnovi Gunje), što možda i ne mora čuditi budući da su članovi iste stranke bili na čelu Ministarstva graditeljstva u vrijeme poplava u Gunji i potresa u Zagrebu i okolici. Jedino što je dodano je odredba o informiranju javnosti o troškovima koje u Zakonu o obnovi Gunje nema (na tu odredbu i njenu verziju iz Prijedloga zakona vratiti ću se u sljedećem poglavlju);

U svrhu saniranja posljedica katastrofe proglašene na području Vukovarsko-srijemske županije koje je pogođeno poplavom, odredbe propisa o javnoj nabavi ne primjenjuju se na nabavu robe, usluga i radova čija je procijenjena vrijednost manja od europskih pragova koje Europska komisija objavljuje u Službenom listu Europske unije.

Pragovi iz stavka 1. ovoga članka primjenjuju se na nabavu robe, usluga i radova unutar pojedine zone obnove određene Programom.

Postupci nabava robe, usluga i radova koji se u skladu s propisima o javnoj nabavi provode radi saniranja posljedica katastrofe proglašene na području Vukovarsko-srijemske županije smatraju se iznimno žurnim.

O mojim stavovima o suspenziji ZJN-a u Prijedlogu Zakona možete  pročitati na linkovima s početka ovog posta, pa ih neću ovdje naširoko ponavljati. Ono što je jako važno naglasiti je kako je člankom 40. Prijedloga zakona učinjen zaokret, te se cilj suspenzije ZJN-a išao ostvariti bez izričite suspenzije ZJN-a. Mislim da je takav pristup, u kojem se kritikama dijela stručne javnosti pristupa  promjenom jezične konstrukcije a bez diranja sadržaja, zabrinjavajući. 

Članak 40. Prijedloga zakona je problematičan iz još jednog razloga, koji nije bio prisutan u ranijim radnim verzijama. Naime, ranije radne verzije su bar isključivale primjenu ZJN-a ako je vrijednost predmeta nabave ispod europskih pragova, što je te odredbe tehnički činilo u skladu s javnonabavnim direktivama EU. Članak 40. Prijedloga zakona spominje jedino kako će se ”odabir sudionika (…) obavljati na temelju javnog poziva prema kriterijima koji se određuju programom mjera”, iz čega se može zaključiti kako će ZJN biti isključen i za, npr., radove u vrijednosti većoj od 40 milijuna kuna. Dakle, za članak 40. Prijedloga zakona ne samo da vrijedi sve što sam pisao na linkovima s početka posta, već je on utoliko problematičniji budući da mislim da je direktno protivan sektorskom EU pravu, ali i zato što će sad čak i obnove ogromne vrijednosti (recimo načelne procjene troškova obnove Medicinskog fakulteta u Zagrebu su oko pola milijarde kuna 5) biti provedene kao jednostavna nabava.

3.Osiguranje transparentnosti obnove

Člankom 5. stavkom 8. Prijedloga zakona propisano je sljedeće;

Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) i nositelji obnove za zgrade javne namjene će redovito i u cijelosti informirati javnost o aktivnostima i troškovima obnove sukladno propisima iz područja prava na pristup informacijama.

Ova odredba je također nešto drugačija o odredbama o transparentnosti koje su postojale u ranijim radnim verzijama. Tako je člankom 4. stavkom 7. devete radne verzije bilo propisano sljedeće;

Ministarstvo će redovito i u cijelosti informirati javnost o aktivnostima i troškovima obnove.

Obje verzije odredbe smatram nedovoljnom zamjenom za razinu transparentnosti koju osiguravaju postupci javne nabave, kroz javnu objavu poziva za nadmetanje u EOJN, provođenjem javnonabavnog upravnog postupka koji sadrži garancije poštivanja prava gospodarskih subjekata, javnu objavu odluke o odabiru, javnu objavu odluke DKOM-a o žalbi (bez anonimizacije), te javnu objavu presude VUS-a (bez anonimizacije).6 Nažalost, člankom 5. stavkom 8. je dodatno obrazloženo što se to točno smatra informiranjem javnosti, te se navodi kako će se javnost informirati ”sukladno propisima iz područja prava na pristup informacijama”. Dakle, Prijedlogom zakona se visoka razina transparentnosti (pogotovo u usporedbi s predloženom alternativom) planira zamijeniti informiranjem javnosti sukladno propisima Zakona o pravu na pristup informacijama 7 (ZPPI) – što je obveza koju i Ministarstvo graditeljstva i bilo koji ”nositelj obnove za javne zgrade”, kao tijela javne vlasti sukladno ZPPI-u, IONAKO IMAJU. Tako je člankom 10. ZPPI-a propisano sljedeće;

Tijela javne vlasti obvezna su na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati:

4) godišnje planove, programe, strategije, upute, izvješća o radu, financijska izvješća i druge odgovarajuće dokumente koji se odnose na područje rada tijela javne vlasti;

7) podatke o izvoru financiranja, proračun, financijski plan ili drugi odgovarajući dokument kojim se utvrđuju prihodi i rashodi tijela javne vlasti te podatke i izvješća o izvršenju proračuna, financijskog plana ili drugog odgovarajućeg dokumenta;

8) informacije o dodijeljenim bespovratnim sredstvima, sponzorstvima, donacijama ili drugim pomoćima, uključujući popis korisnika i visinu iznosa;

10) obavijesti o raspisanim natječajima, dokumentaciju potrebnu za sudjelovanje u natječajnom postupku te obavijest o ishodu natječajnog postupka

Dakle, Prijedlogom zakona se ne stvara nikakva nova obveza objave podataka o obnovi, već se jedino nepotrebno upućuje na obvezu koja – ionako postoji. Bojim se da bi takva ”transparentnost”  obnove mogla negativno utjecati na tržišno natjecanje, mogla bi odvraćati ”neumrežene” gospodarske subjekte o sudjelovanju u postupcima jednostavne nabave budući da ih nikako ne štiti u postupki prije donošenja odluke o odabiru, mogla bi dodatno narušiti povjerenje javnosti u izvršnu vlast i trošenje javnih sredstava, te bi mogla rezultirati značajno većim troškovima obnove.

4.Program mjera

Člankom 6. Prijedloga zakona određeno je kako obnova obavlja u skladu sa programima mjera i aktivnostima obnove, te da programe mjera donosi odlukom Vlada na prijedlog Ministarstva graditeljstva i uz prethodno mišljenje Grada Zagreba. 

Sukladno članku 6. Prijedloga zakona, čini se kako će budući programi mjera 8 biti od ključne važnosti za obnovu. Stoga bi navedena odredba mogla biti problematična, budući da ostavlja prostora za tumačenje kako će se shvatiti ovlasti Ministarstva graditeljstva i Grada Zagreba kao dionika pri donošenju programa. Naime, navodi se kako će Vladi prijedlog programa mjera podnositi Ministarstvo graditeljstva, što može podrazumijevati da će upravo Ministarstvo graditeljstva pisati nacrt programa mjera. Problematičan je dio koji navodi kako Grad Zagreb na takav prijedlog mora dati prethodno mišljenje. Naime, ne navodi se je li to mišljenje obvezujuće ili ne. Zamislive su situacije u kojima će postojati suprostavljena mišljenja Ministarstva graditeljstva i Grada Zagreba pri usvajanju programa mjera (kao što ih je bilo i kod izrade Prijedloga ovog zakona9). U takvim situacijama zbog nejasne norme Ministarstvo graditeljstva bi moglo tvrditi kako je Mišljenje Grada Zagreba samo savjetodavnog karaktera, dok bi Grad Zagreb mogao tvrditi da je obvezujuće i da bez pozitivnog mišljenja Grada Zagreba Ministarstvo Graditeljstva ne može programe mjera podnijeti Vladi na usvajanje.

U prilog tumačenju kako bi mišljenje Grada Zagreba bilo samo savjetodavne naravi govori i članak 7. stavak 5. Prijedloga zakona, kojim se uređuje donošenje ostalih ”posebnih” programa mjera, gdje se ponovno izostavlja izričito spominjanje ”obveznosti” mišljenja gradovačelnika ili načelnika općine za čije se područje donosi taj posebni program mjera;

Programi mjera se izrađuju na temelju izvješća i nalaza nadležnih javnopravnih tijela, stručnih mišljenja drugih tijela i pravnih osoba, kao i mišljenja gradonačelnika, odnosno načelnika općine lokane samouprave za čije se područje donosi program.

U kontekstu programa mjera važno je ponovno spomenuti članak 40. stavak 2. Prijedloga zakona, kojim je propisano kako će se jednim budućim programom mjera odrediti najviše cijene usluga, radova i  građevnih proizvoda koje se mogu prihvatiti u javnom pozivu za  nabavu radova i/ili materijala za obnovu zgrade.

Ova odredba, u kombinaciji sa suspenzijom ZJN-a i nepostojanjem pravnog lijeka protiv odluka o odabiru može otvoriti vrata pojačanom korištenju zabranjenih sporazuma u nabavnim postupcima sukladno Prijedogu zakona. U situaciji kada se posebnim programom mjera određuje ”plafon” prihvatljivih cijena, još je lakše ”umreženim” gospodarskim subjektima koji žele skopiti zabranjeni sporazum kako bi nezakonito i protutržišno odredili ”odabranog ponuditelja”,  odrediti cijene svojih ponuda. Štoviše, cijeli postupak nabave će, sukladno Prijedlogu zakona, biti zakonit sve dok je cijena odabrane ponude bar jednu lipu niža od programom mjera određenih ”plafona”, neovisno o tome što u nabavnom postupku uopće nije poštivano načelo tržišnog natjecanja. A da je tržišnog natjecanja stvarno bilo, cijena odabrane ponude možda bi bila i niža.

5.Zaključak

Država nema nikakvu pravnu obvezu nadoknađivati štetu prouzročenu višom silom.10 Ipak, ima moralnu obveza prema svojim građanima i pohvalno je što se Vlada odlučila donijeti zakon kojim bi se i pravno obvezala pružiti pomoć u obnovi Zagreba i okolice. Ipak, država ima i zakonsku obvezu trošiti proračunska sredstva na najodgovorniji i transparentniji mogući način, te činiti sve kako bi se povjerenje građana u institucije države povećavalo. Mislim kako će ove analizirane odredbe Prijedloga zakona otežati i/ili onemogućiti ostvarenje tih ciljeva.

Suspenzija ZJN-a i nedostatak transparentnosti u ovoj situaciji idu jedno s drugim. Naravno, nisam naivan i svjestan sam da i uz primjenu ZJN-a može doći i dolazi do korupcije. Ipak, primjenom ZJN-a osigurava se neusporedivo viša razina transparentnosti nego u nabavi koja po svim svojstvima predstavlja jednostavnu nabavu.

Nažalost, uvodno obrazloženje Prijedloga zakona ne daje nikakvo objašnjenje zašto se odlučilo suspendirati ZJN. Tako se moram osloniti na medijske istupe ministra Štromara koji je izjavio kako je cilj suspenzije ZJN-a ubrzati proces koji postojeći postupci inače znatno usporavaju, i onemogućiti podnošenje žalbi koje su često odugovlačile početak radova.11 Moram priznati da su mi ti argumenti neuvjerljivi; ako će već obnova Zagreba trajati i do 20 godina kako sad navodi ministar Štromar12, što bi to točno postupci javne nabave usporili? Što bi to točno žalbeni postupci odugovlačili? I ako već postoji takva bojazan da bi javna nabava usporila obnovu, pa zašto ne bi skratili rokove za ponošenje ponuda sukladno Smjernicama za primjenu okvira za javnu nabavu u kriznoj situaciji uzrokovanoj bolešću COVID-19 Europske komisije?13 Navedene Smjernice namijenjene su za ubrzavanje neusporedivo hitnijih postupaka nabave, pa smatram potpuno nepotrebnim imati znatno liberalniji nabavni pristup za obnovu nakon potresa, koja se ipak po hitnosti ne može usporediti s nabavom lijekova ili kirurških maski za vrijeme pandemije.

Građani grada Zagreba i okolice pogođeni potresom zaslužuju da im država pomogne u najkraćem roku. Ipak, mislim da ovakav Prijedlog zakona nije rješenje. Na (ne)sreću, već imamo primjer učinkovitosti ovakvog pristupa. To je obnova nakon poplave u Gunji. Obnova još uvijek nije završena (što znači da suspenzija ZJN-a nije garancija brzine) te se i dalje vuku repovi o preplaćenoj obnovi.14 Zato mislim da moramo sudjelovati u otvorenoj javnoj raspravi (slagali se sa mnom ili ne) kako bi bar pokušali da sljedeći saziv Sabora usvoji značajno kvalitetniji Prijedlog zakona.

Javna nabava Opće upravno pravo

  1. https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=14176
  2. https://www.telegram.hr/zivot/arhitekti-tvrde-da-ministar-stromar-mulja-i-da-ih-uopce-nije-konzultirao-oko-zakona-o-obnovi-zagreba/
  3. Npr., gradonačelnik Bandić je u jednom trenutku tvrdio da nikako ne može podržati Prijedlog zakona koji suspendira ZJN, da bi onda njegov klub zastupnika ipak podržao ovakav Prijedlog zakona; https://www.jutarnji.hr/vijesti/zagreb/ne-dao-bog-da-netko-uzme-kunu-ili-lipu-to-bi-bio-zlocin-bandic-komentirao-obnovu-zagreba-otkrio-nastavljaju-li-se-radovi-na-zicari/10188352/
  4. NN 77/14
  5. https://www.telegram.hr/zivot/potres-je-ozbiljno-ostetio-i-medicinski-fakultet-dekan-tvrdi-da-je-steta-vise-od-pola-milijarde-kuna/
  6. Vidi više na; https://www.telegram.hr/politika-kriminal/analiza-novog-prijedloga-zakona-o-obnovi-zagreba-ne-pise-tko-ce-ni-kada-dati-novac-muljaze-nisu-sprijecene/
  7. NN 25/13, 85/15
  8. Ovaj dio Prijedloga zakona je malo nejasan, budući da se u članku 7. navode prvi (valjda temeljni) program mjera, pa onda dolaze kasniji Program mjera za cjelovitu obnovu Povijesne urbane cjeline Grada Zagreba i ”sljedeći programi mjera”.
  9. https://www.vecernji.hr/zagreb/uhlir-bandic-ne-zeli-sudjelovati-u-obnovi-zagreba-1390821
  10. Što potres svako je, vidi Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine 2002., str. 151.
  11. Vidi više ovdje; https://upravnopravo.blog/2020/03/31/suspendirajmo-zjn-sto-je-najgore-sto-se-moze-dogoditi/
  12. https://www.telegram.hr/zivot/zakon-o-obnovi-zagreba-napokon-je-poslan-na-javnu-raspravu-54-dana-nakon-potresa/
  13. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020XC0401(05)&from=HR
  14. https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/gunja-6-godina-poslije-najvece-prirodne-kataklizme-od-neovisnosti-ostali-bez-trecine-stanovnistva-ekonomski-slomljeni-jos-se-vuku-repovi-od-obnove/10313932/

Leave a Reply

%d bloggers like this: