Državne potpore kao koncept široko su razrađene u europskom pravu. Jedno od njihovih najnegativnijih obilježja je iskrivljivanje tržišnog natjecanja. To je možda i glavni razlog zašto EU ima detaljan regulatorni okvir kojima se uređuje (ne)dopustivost državnih potpora. ¹ Nažalost, navedeni regulatorni okvir odnosi se i primjenjiv je isključivo ja državne potpore koje dodjeljuju države članice, te nije primjenjiv na državne potpore iz trećih zemalja.

Unutar zajedničkog tržišta se već neko vrijeme primjećuje kako treće države koriste netransparentne državne potpore kako bi svoje tvrtke učinile ”umjetno” konkurentnijim ² te tako preko njih ostvarivale određene političke ciljeve. Takvo djelovanje posebno postaje problematično ukoliko se recimo javnonabavni natječaj (u određenom postotku) financira iz sredstava EU. ³

Državne potpore iz trećih zemalja su prepoznate kao uzročnik problema u općem poslovanju unutar zajedničkog tržišta, ali posebno kod stjecanja i pokušaja stjecanja EU tvrtki, postupaka javne nabave i dobivanja potpora iz EU fondova.

Europska komisija je tako prekjučer ⁴ objavila White Paper o reguliranju državnih potpora iz trećih zemalja ⁵, nacrt pravnih alata koji bi trebali adresirati sve navedene probleme sa državnim potporama iz trećih zemalja, a koji sada ide u javnu raspravu koja će trajati do 23. rujna 2020.

Europska komisija smatra da je nove pravne/regulatorne alate potrebno implementirati u kontekstu;

• Općih tržišnih instituta,
• Stjecanja EU tvrtki uz pomoć državnih potpora iz trećih zemalja,
• Javne nabave i
• Državnih potpora iz trećih zemalja kao pomoć u stjecanju EU financiranja.

Iako se White Paper svakako isplati pročitati zbog prijedloga rješenja suzbijanja narušavanja tržišnog natjecanja državnim subvencijama iz trećih zemalja u svim navedenim situacijama, ovdje ću se usredotočiti na javnu nabavu.

Trenutno važeći javnonabavni regulatorni okvir EU ne sadrži nikakva pravila koja se direktno odnose na utvrđivanje postojanja, i eventualno isključivanje iz postupka javne nabave gospodarskog subjekta kod kojeg je utvrđeno postojanje državne potpore treće zemlje. Ipak, postoje određeni instituti koji se možda mogu koristiti upravo u tu svrhu. Tako se institut neuobičajeno niske cijene može primjeniti kako bi se dovelo u vezu dodjelu državne potpore i netržišne cijene koja je značajno ispod tržišnih cijena za predmetnu uslugu/robu/radove na zajedničkom tržištu ili pojedinoj državi članici ⁶ Ali ovdje Europska komisija točno detektira dva glavna problema; naručitelji često neće imati ni znanja ni kapaciteta da utvrđuju postojanje državnih potpora za konkretnu tvrtku, pogotovo ako ta tvrtka dolazi iz nedemokratske zemlje vrlo niske transparentnosti, gdje je državno vlasništvo tvrtki uobičajeno iako mehanizmi i udio vlasništva nisu uvijek poznati. Također, naručitelji mogu jednostavno – ignorirati postojanje državne potpore, budući da im je u interesu sklopiti ugovor s gospodarskim subjektom koji jamči značajno nižu cijenu.

Europska komisija predlaže rješenje problema državnih potpora trećih država u postupcima javne nabave koje bi se temeljilo na sljedećim obilježjima;

• Postojanje državnih potpora utvrđivalo bi se u konkretnim javnonabavnim postupcima,
• Gospodarski subjekti koji sudjeluju u javnonabavnom postupku morali bi naručitelja obavijestiti jesu li oni (ili neki od članova zajednice ponuditelja) primili državnu potporu u zadnje tri godine i hoće li primati državne potpore za vrijeme trajanja izvršenja ugovora,
• Potrebno je utvrditi pragove iznad kojih će gospodarski subjekti morati prijavljivati državne potpore, kako bi se utvrđivalo postojanje samo onih državnih potpora koje mogu utjecati na iskrivljivanje tržišnog natjecanja, ali i kako se ne bi nepotrebno administrativno opterećivali naručitelji,
• Nakon pregleda dostavljene relevantne dokumentacije, naručitelj bi sve proslijedio nadležnom tijelu ⁷,
• Ukoliko gospodarski subjekt ne dostavi tražene ili dostavi lažne podatke o državnim potporama, predlažu se sankcije u rasponu od visokih novčanih kazni do isključenja iz postupka nabave ili raskida ugovora koji je u tijeku,
• Kako postoji velika šansa kako gospodarski subjekti ili iz neznanja ili (češće) namjerno neće prijavljivati postojanje državnih potpora, mora se omogućiti drugim natjecateljima i trećim strankama obavještavanje naručitelja o postojanju državnih potpora kod drugih gospodarskih subjekata – takve prijave moraju sadržavati konkretne dokaze,
• Nadležno tijelo (kao što je AZTN), nakon primitka dokumentacije, pokreće istragu u dvije faze. Prva faza je preliminarni pregled, a druga dubinska istraga. Ako preliminarni pregled pokaže da ne postoje državne potpore, o tome će obavijestiti naručitelja i tada se ne provodi dubinska istraga. Ako preliminarni pregled ukaže na postojanje državnih potpora, tada se pokreće dubinska istraga,
• Preliminarni pregled smije trajati maksimalno 15 dana, a dubinska istraga tri mjeseca. Naručitelj za vrijeme istrage ne smije dodijeliti ugovor gospodarskom subjektu koji je pod istragom. Ipak, to ne znači da postupak javne nabave staje. Tako naručitelj može ocjenjivati ponude. Ako je najpovoljniju ponudu podnio gospodarski subjekt koji nije pod istragom, naručitelj mu može dodijeliti ugovor. Ako je najpovoljniju ponudu podnio gospodarski subjekt pod istragom, postupak mora zastati do odluke nadležnog tijela,
• Ako nadležno tijelo nakon dubinske istrage utvrdi postojanje državnih potpora, na naručitelju je da utvrdi ⁸ je li ta državna potpora utjecala na taj konkretni postupak javne nabave. Ako utvrdi da je, mora isključiti gospodarskog subjekta iz daljnjeg postupka, ali može se zamisliti i mjera kojom se takvom gospodarskom subjektu zabranjuje sudjelovanje u postupcima javne nabave maksimalno tri godine (self-cleaning će biti primjenjiv kako bi se taj rok eventualno skratio),
• odluka naručitelja o isključenju gospodarskog subjekta za kojeg se tvrdi da je primio državne potpore mora biti podložna pravnim lijekovima.

Navedeni prijedlog je izvrsna polazišna točka, i mogao bi prerasti u kvalitetno rješenje koje će uravnotežiti javnonabavno zajedničko tržište i učiniti ga otpornijim na umjetno niske ponude koje nikad ne bi mogle biti podnijete na isključivo tržišnim osnovama. Ipak, postoji nekoliko otvorenih pitanja na koje treba dati odgovor i nekih rješenja za koja sam skeptičan da će polučiti željene rezultate.

Tako će iznimno važno biti precizno urediti pragove za prijavu državnih potpora. Jasno mi je kako će preniski pragovi predstavljati preveliki administrativni teret za sve uključene, ali isto tako previsoki pragovi mogli bi poništiti svu učinkovitost ovih rješenja.

Rok za provođrnje dubinske istrage je tri mjeseca. Utvrđivanje postojanja državnih potpora vrlo je složen zadatak i stoga ima smisla dati AZTN-u dovoljno vremena da ga kvalitetno ispuni. Ipak, dodatan korak u trajanju od tri mjeseca značajno će produljiti one javnonabavne postupke u kojima će se utvrđivati postojanje državnih potpora, a pretpostavljam da će to najčešće biti skupi i složeni postupci (bar djelomično) financirani iz EU fondova.

U našem kontekstu mogli bi doći do problema u određivanju nadležnosti za pravne lijekove. Postojanje nedopuštenih državnih potpora utvrđivati će AZTN, a odluku o isključenju/neisključenju takvog gospodarskog subjekta donositi će naručitelj. Hoće li gospodarski subjekt moći osporavati odluku ⁹ AZTN-a i odluku naručitelja, ili samo odluku naručitelja? Kako se protiv odluka AZTN-a pokreće upravni spor, hoće li DKOM biti preskočen?

Možda najveći potencijalni problem sa ovakvim predloženim rješenjem vidim u ovlasti naručitelja da procijene kako utvrđena državna potpora nije imala utjecaja na konkretan postupak javne nabave. Tako se AZTN svodi na praktički isključivo savjetodavno tijelo u ovom kontekstu, te se naručitelju daje ovlast da odluči suprotno utvrđenjima značajno stručnijeg tijela. Ipak, za procjenu kvalitete takvog rješenja treba pričekati objavu uniformirane metodologije za procjenu utjecaja državnih potpora na konrektan postupak javne nabave koje se spominje u White Paperu, ali i dalje ostajem skeptičan.

Nekategorizirano državne potpore eu Europska komisija Javna nabava

1. Vidi ovdje.
2. Npr. u postupcima javne nabave.
3. Možda se u tom kontekstu može spomenuti i postupak javne nabave za nabavu radova za izgradnju Pelješkog mosta, gdje su žalitelji u postupku pred DKOM-om tvrdili kako je kineska tvrtka odabrana upravo zbog neuobičajeno niske cijene koja je posljedica državnih potpora NR Kine, vidi ovdje.
4. 17. lipnja 2020.
5. Vidi ovdje.
6. Ponovno, za (neuspješan) pokušaj dovođenja u vezu državnih potpora i neuobičajeno niske cijene vidi ovdje.
7. White Paperom se sugerira da bi to nadležno tijelo trebala biti nacionalna regulatorna agencija za tržišno natjecanje, dakle u našem kontekstu – AZTN. Za više detalja vidi i Uredbu 1/2003.
8. Na temelju uniformirane metodologije, koja još uvijek ne postoji.
9. Hoće li to biti upravni akt ili ne? Pitanje je važno budući da se sva odgovornost prebacuje na naručitelja. Ali takvim pristupom se AZTN lišava bilo kakve odgovornosti, što ne mora biti dobro rješenje.