Određivanje pravne prirode ugovora o javnoj nabavi jedan je od većih problema u javnonabavnoj teoriji i praksi. Nekako se uvriježio stav kako je riječ o građanskopravnom ugovoru, na temelju nesretne odredbe članka 313. stavka 3. ZJN-a 2016. Moj stav je da je riječ o upravnom ugovoru, o čemu sam već u puno navrata i pisao. Građanskopravna priroda javnonabavnog ugovora je problematična i bila je uzrok čitavog niza problema; slabije zaštite naručitelja u fazi izvršenja, pitanje ništetnosti i sl. U zadnje vrijeme se pojavio još jedan problem – izmjene ugovora o nabavi radova zbog promijenjenih okolnosti, te činjenica da ZOO nameće možda i prestroga ograničenja.

Stoga je rješenje Vrhovnog suda koje ću ovdje prikazati od iznimne važnosti, budući da napokon rješava ovaj problem i određuje ugovor o javnoj nabavi kao upravni ugovor. Sretan sam što sam mogao doprinijeti rješavanju ovog važnog pitanja svojim pravnim mišljenjem.

Klinička bolnica Dubrava i Rudan d.o.o. su u dugogodišnjem sporu oko Ugovora o energetskom učinku – uštedi vode prema ESCO modelu, koji je sklopljen nakon provedenog postupka javne nabave sukladno Zakonu o javnoj nabavi iz 2011. (ZJN 2011). Nakon presude Visokog trgovačkog suda od 19. siječnja 2021. Klinička bolnica Dubrava podnosi prijedlog za dopuštenje revizije u odnosu na tri pitanja, a Vrhovni sud 23. ožujka 2022. donosi rješenje kojim reviziju dopušta. [efn_note] Rješenje dostupno ovdje. [/efn_note]

Jedno od revizijskih pitanja je od iznimne važnosti za pravo javne nabave u Republici Hrvatskoj, te glasi;

Je li ugovor o javnoj nabavi upravni ugovor ili ugovor građanskog prava, uzimajući u obzir njegov sadržaj i postupak koji prethodi sklapanju ugovora o javnoj nabavi?

Iako je predmetni ugovor sklopljen sukladno ZJN-u 2011, relevantne odredbe koje već godinama dio stručne javnosti upućuju na građanskopravni karakter ugovora o javnoj nabavi su identične u ZJN 2011 i ZJN 2016.

Tako je člankom 105. stavkom 8. ZJN-a 2011 propisano sljedeće;

Na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi se uz odredbe ovoga Zakona na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o obveznim odnosima.

Člankom 313. stavkom 3. ZJN-a 2016 propisano je sljedeće;

Na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ovoga Zakona, na odgovarajući način primjenjuju se odredbe zakona kojim se uređuju obvezni odnosi.

Dakle, identičnost pravnog uređenja odgovornosti ugovornih strana ugovora o javnoj nabavi u oba zakona nedvojbeno ukazuje kako su zaključci Vrhovnog suda iz rješenja koje će biti prikazano infra u potpunosti primjenjivi i na ZJN 2016.

Vrhovni sud 8. studenog 2023. donosi rješenje [efn_note] Priloženo na kraju ovog teksta. [/efn_note] kojim se ukidaju presude Visokog trgovačkog i Trgovačkog suda u Zagrebu u ovom predmetu te se predmet vraća na ponovno suđenje, sa obvezom primjene prava u smislu izloženog pravnog shvaćanja Vrhovnog suda.

Ovdje ću analizirati samo odgovor na revizijsko pitanje o pravnoj naravi ugovora o javnoj nabavi. Vrhovni sud u odgovoru na navedeno pitanje iznosi sljedeće;

S obzirom na prethodno navedeno pravno shvaćanje nižestupanjskih sudova za prvo pravno pitanje koje je dopušteno rješenjem ovog suda broj Broj: Revd 4129/2021-2 od 23. ožujka 2022. (…je li ugovor o javnoj nabavi upravni ugovor ili ugovor građanskog prava, uzimajući u obzir njegov sadržaj i postupak koji prethodi sklapanju ugovora o javnoj nabavi…) treba odgovoriti da valjanost ugovora o javnoj nabavi prema odredbama ZJN-a treba tumačiti prema posebnom pravnom uređenju upravnog ugovora u smislu odredbi čl. 150. – 154. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine” broj 47/09 i 110/21 – dalje: ZUP), kod kojeg ugovora se shodno odredbama čl. 105. st. 8. ZJN-a na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ovog ugovora odgovarajuće primjenjuju odredbe ZOO-a. Naime, upravni ugovor pojmovno određuju odredbe čl. 150. – 154. ZUP-a. Prema odredbi čl. 150. ZUP-a, javnopravno tijelo i stranka sklopit će upravni ugovor o izvršenju prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar, ako je zakonom propisano sklapanje takvog ugovora (st. 1). Upravni ugovor ne smije biti protivan izreci rješenja, prinudnim propisima, javnom interesu niti smije biti sklopljen na štetu trećih osoba (st. 2). Upravni ugovor koji ima pravni učinak na prava trećih osoba pravno je valjan samo uz pisani pristanak tih osoba (st. 3.). Upravni ugovor sklapa se u pisanom obliku (st. 4). Pri tom odredba čl. 151. ZUP-a posebno uređuje ništetnost upravnog ugovora na način da je ništetan ako je protivan rješenju radi izvršenja kojeg je sklopljen (st. 1), da je ništetan i iz razloga ništetnosti propisanih zakonom koji uređuje obvezne odnose (st. 2.), te da je ništetan i kad je ništetan dio toga ugovora, osim ako bi ugovor proizvodio pravne učinke i bez tog dijela (st. 3.). Ništetnost upravnog ugovora utvrđuje sud nadležan za upravne sporove na temelju tužbe stranke ili javnopravnog tijela (st. 4.). Kada je riječ o ugovoru o javnoj nabavi prethodno citirane pretpostavke ZUP-a koje određuju upravni ugovor (da su ugovorne strane javopravno tijelo i stranka u upravnom postupku, da se sklapa u vezi izvršenja prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar, te da je sklapanje takvog ugovora predviđeno zakonom) treba tumačiti u skladu s odredbama ZJN-a kojima je strogo propisan postupak koji prethodi sklapanju ugovora o javnoj nabavi (u kojem su naručitelji obvezni poštivati izrijekom propisana načela, moraju primjenjivati odredbe navedenog Zakona na način koji omogućava učinkovitu javnu nabavu i ekonomično trošenje sredstava za javnu nabavu), te koje odredbe posebno ograničavaju dispoziciju ugovornih strana pri sklapanju i izmjeni ovog ugovora, što pri ocjeni valjanosti ugovora o javnoj nabavi opravdava primjenu šire propisanih razloga za ništetnost ugovora prema ZUP-u od onih propisanih odredbama ZOO-a. Shodno odredbi čl. 105. st. 8. ZJN-a, odredbe ZOO-a odgovarajuće se primjenjuju na odgovornost ugovornih strana za ispunjenje obveza iz ovog ugovora.

Predmetno rješenje ću detaljnije analizirati u jednom predstojećem znanstvenom radu, ali zasada je dovoljno reći kako Vrhovni sud nedvojbeno određuje ugovor o javnoj nabavi kao upravni ugovor. Izričito određuje primjenu svih članaka ZUP-a kojima je uređen institut upravnog ugovora, te podredno određuje primjenu ZOO-a isključivo na ispunjenje obveza iz ugovora.

To znači da;

• će se ništetnost ugovora o javnoj nabavi primarno određivati sukladno odredbama ZUP-a,
• će se izmjene ugovora o javnoj nabavi zbog promijenjenih okolnosti primarno provoditi na temelju ZJN-a i ZUP-a
• će se raskid upravnog ugovora provoditi primarno na temelju ZJN-a i ZUP-a
• će ugovaratelj sada zbog neizvršenja obveza iz ugovora od strane naručitelja imati pravo i na prigovor kroz koji može tražiti i naknadu štete
• pogrešna praksa DKOM-a kojom se tvrdi da postupak javne nabave nije upravni postupak pada u vodu

Neke nejasnoće će još vjerojatno trebati riješiti normativno – nadležnost upravnih ili trgovačkih sudova, ali ovo je najjasnija poruka dosad zakonodavcu da u predstojećim i najavljenim izmjenama ZJN-a napokon točno odredi ugovor o javnoj nabavi kao upravni ugovor i riješi sve preostale nedoumice.

Uncategorized Javna nabava