Iako su odredbe o izmjenama ugovora o javnoj nabavi relativno jasne kada je riječ o vrijednosti dopuštenih izmjena ugovora o javnoj nabavi, ipak sadrže i veliku pravnu prazninu – pravnu prazninu koja se odnosi na dopustivost produljenja trajanja roka izvršenja ugovora. Naime, u praksi se nažalost može vidjeti dosta slobodno produljenje trajanja roka izvršenja ugovora, za što je opravdanje upravo nepostojanje jasne i nedvosmislene pravne norme koja tako nešto zabranjuje. Ipak, je li takvo aneksiranje ugovora dopušteno? Smatram kako primjenjivi propisi i pravna znanost daju čvrstu osnovu za zaključak da – nije.

 Ranijim javnonabavnim regulatornim okvirima EU mogućnost izmjene ugovora o javnoj nabavi nije bila propisana, to dolazi tek kasnije u novom (i trenutno važećem) javnonabavnom regulatornom okviru iz 2014. Tako je člankom 72.  Direktive 2014/24/EU^[1] propisano šest slučajeva u kojima je ugovore i okvirne sporazume moguće izmijeniti bez potrebe provođenja novog postupka javne nabave (dopuštene izmjene), i obrnuto, izričito se navodi kako je obavezno provesti novi postupak javne nabave kada su izmjene ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma izvršene na način koji nije propisan člankom 72. (nedopuštene izmjene).^[2]

Dopuštene izmjene su;

• one koje su predviđene u DON-u,
• one koje se odnose na dodatne radove,
• one koje se odnose na nepredviđene okolnosti,
• one koje se odnose na promjenu ugovaratelja,
• one koje nisu značajne,
• i de minimis izmjene.^[3]

 Članak 72. Direktive 2014/24/EU je detaljno, vjerno i bez odstupanja prenesen u Zakon o javnoj nabavi^[4] (ZJN) – člancima 314., 315., 316., 317., 318. 319., 320. i 321. Temeljna odredba ovog pravnog režima je članak 314. kojim se izmjena ugovora o javnoj nabavi bez provođenja novog javnonabavnog postupka dopušta isključivo u skladu s odredbama članaka navedenih supra, te se istom odredbom naglašava kako je obvezno provesti novi postupak javne nabave za nabavu istog predmeta nabave ukoliko dođe do ”značajnih” izmjena ugovora o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja.

 Iako u člancima 314. – 321. ZJN-a nema odredbe koja se izričito očituje o maksimalnom dopuštenom trajanju produljenja izvršenja Ugovora, to nikako ne znači da je dopušteno neograničeno produljenje roka izvršenja ugovora.

Dakle, smatram kako značajno i dugo produljenje roka izvršenja ugovora može predstavljati zabranjenu značajnu izmjenu ugovora o javnoj nabavi. Ipak, produljenje roka izvršenja ugovora će u čitavom nizu postupaka javne nabave predstavljati nužnost. Zbog okolnosti na koje nisu mogli utjecati, naručitelji i ugovaratelji će se naći u situacijama u kojima će produljenje trajanja izvršenja ugovora biti nužno a da neće predstavljati ni narušavanje tržišnog natjecanja ni mijenjanje ekonomske ravnoteže u korist neke od strana ugovora.^[5]

Stoga je nužno uspostaviti smjernice za dopušteno produljenje izvršenja ugovora koje su u skladu sa ZJN-om i Direktivom 2014/24/EU. Navedeno bar površno otežava činjenica da se u relevantnim dijelovima ZJN-a i Direktive 2014/24/EU u kojima se uređuju dopuštene izmjene ugovora – trajanje ugovora uopće ne spominje.

Ipak, smatram kako pravila postoje, a to potvrđuje i relevantna literatura. Ovdje nam je od iznimne važnosti članak 317. ZJN-a čijim se odredbama uređuju dopuštene izmjene ugovora zbog nepredvidivih okolnosti. Tako je propisano kako  naručitelj smije izmijeniti ugovor o javnoj nabavi  tijekom njegova trajanja bez provođenja novog postupka  javne nabave ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uvjeti:

• do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje  pažljiv javni naručitelj nije mogao predvidjeti
• izmjenom se ne mijenja cjelokupna priroda ugovora
• svako povećanje cijene nije veće od 50 % vrijednosti  prvotnog ugovora. 

Iako se u citiranoj odredbi izričito spominje ograničenje vezano za vrijednost prvotnog ugovora, smatram kakoju je ispravno tumačiti na način da se primjenjuju i na izmjenu roka izvršenja ugovora budući da su cilj i svrha odredbe u potpunosti primjenjive i na rok izvršenja ugovora.

Naime, ukoliko do potrebe za izmjenom trajanja roka izvršenja ugovora dođe zbog okolnosti koje se nisu mogle predvidjeti u trenutku objave DON-a, smatram kako naručitelj i ugovaratelj mogu aneksom ugovora produljiti rok izvršenja do maksimalno 50% vremena roka izvršenja ugovora navedenog u DON-u.

 Citiranim člankom su prepoznate životne situacije u kojima će zbog zaista nepredvidivih okolnosti biti nužno povećati vrijednost sklopljenog ugovora, te je prepoznato kako naručitelj ne bi smio uvijek biti prisiljen raskinuti ugovor i pokrenuti novi postupak javne nabave zbog okolnosti za koje nije mogao znati i na koje nije mogao utjecati.^[6] Ipak, člankom 317. ZJN-a propisana mogućnost aneksiranja ugovora ima svoje objektivno utvrđeno ograničenje – povećanje cijene ne smije biti veće od 50% vrijednosti izvorno potpisanog ugovora – i to vrijedi kumulativno za sve eventualno sklopljene anekse po ovoj osnovi. Ovakva odredba je nužna budući da je prepoznato kako bi neograničena vrijednost izmjena po ovoj osnovi bila nerazmjerna, protivna načelu tržišnog natjecanja, te da bi se mogla zlouporabiti za neograničeno aneksiranje koje nužno nema veze za nepredviđenim okolnostima, te da bi svakako dovela do izigravanja primjene postupaka javne nabave i ZJN-a. Dakle, čak i kada bi nepredviđene okolnosti za koje zaista nije kriv ni naručitelj ni ugovaratelj objektivno zahtijevale povećanje cijene od više od 50%, zakonodavac je procijenio da je u tom slučaju nužno provesti novi postupak javne nabave – te je tako dao prednost načelu transparentnosti pred legitimnim interesima naručitelja i ugovaratelja.

 Smatram da se, iz istih razloga, ovakvo rješenje mora primijeniti i na  produljenje roka za izvršenje ugovora o javnoj nabavi. Dakle, smatram kako je ugovor o javnoj nabavi dopušteno izmjeniti na način da se produlji trajanje roka izvršenja ugovora maksimalno do 50% vremena trajanja roka izvršenja navedenog u DON-u. Ovdje je svakako nužno izbjegavati arbitrarnost i nedovoljno jasne kriterije potrebe za produljenjem roka izvršenja ugovora – potrebno je točno, precizno i nedvosmisleno odrediti trajanje nepredvidivih okolnosti koje su utjecale na nemogućnost izvršenja ugovora, te sukladno tome odrediti trajanje produljenja. Ipak, čak i ako su naručitelj i ugovaratelj savjesno i precizno utvrdili trajanje okolnosti koje su nepredvidivo sprječavale pravovremeno izvršenje ugovora – a to trajanje bude dulje od 50% trajanja osnovnog roka iz DON-a – takvo produljenje bi svejedno bilo nezakonito i zahtijevalo bi raskid ugovora i provođenje novog postupka javne nabave.

 Ovakav stav je nužno povezati i sa člankom 321. stavkom 2. točkom 3. ZJN-a, kojom je propisano kako će se izmjene ugovora o javnoj nabavi smatrati značajnim (te stoga nedopuštenim) ukoliko se izmjenom se značajno povećava opseg ugovora. 

 Smatram kako se produljenjem roka izvršenja predmeta ugovora povećava opseg ugovora, a takvo povećanje svakako može biti i – ”značajno”.  Istog je stava i Bogdanowicz, koji navodi sljedeće;

 Stoga se postavlja pitanje koje promjene, nakon što su uvedene, mogu uzrokovati značajnu izmjenu ugovora. Čini se nemogućim pružiti iscrpan popis; međutim, nekoliko primjera prikazanih u nastavku omogućuje izgradnju određene slike o okolnostima na koje se analizirana odredba može odnositi. Takvi primjeri promjena mogu uključivati promjenu datuma početka radova, promjenu roka za izvođenje radova, trajanje ugovora, predmet ugovora, promjenu podugovaratelja, način isplate naknade, promjenu iznosa naknade ili promjenu načina određivanja odgovornosti za štetu.^[7]

Ipak, potrebno je razlučiti neproblematično produljenje roka izvršenja ugovora koje predstavlja dopustivo povećanje opsega ugovora – od značajnog povećanja opsega ugovora koje je nedopustivo. Sukladno svemu navedenome supra, smatram kako će produljenje roka izvršenja ugovora  biti značajno ukoliko prelazi 50% roka navedenog u DON-u, a isto smatra i Dominguez Olivera koji navodi sljedeće smjernice za utvrđivanje treba li se produljenje trajanja ugovora smatrati ”značajnim”;

• Produljenje se može  smatrati “neznačajnim” ako je predloženo produljenje kraće od originalnog trajanja ugovora za 10% za ugovore o uslugama i robi ili 15% za ugovore o radu. Ovaj se zaključak može izvući analogno, na temelju de minimis izmjena vezanih za vrijednost ugovora.
• Slijedeći istu analogiju, svako produljenje preko 50% za svaki ugovor trebalo bi biti “značajno”. Isti kriteriji mogu se primijeniti na “smanjenje” roka trajanja ugovora.

• Sva produljenja ili skraćivanja trajanja ugovora ne bi bila dopuštena ako mijenjaju cjelokupnu prirodu ugovora.^[8]

---

[1] Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i vijeća od od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ.

[2] Vidi i Bogdanowicz, P., Commentary on Article 72, u Caranta, R., Sanchez-Graells, A., European Public Procurement – Commentary on Directive 2014/24/EU, Edward Elgar Publishing 2021., str. 778., 779.

[3] Bogdanowicz, P., Commentary on Article 72, u Caranta, R., Sanchez-Graells, A., European Public Procurement – Commentary on Directive 2014/24/EU, Edward Elgar Publishing 2021., str. 779.

[4] NN 120/16, 114/22.

[5] U teoriji je već dugo poznato da se ekonomska ravnoteža može nedopušteno narušiti i u korist naručitelja; ”However, it has been stated that modifications which alter the economic balance in favour of a contracting authority can also have such consenquences that it is likely that the modifications are substantial. An example could be a situation where the economic operator agrees to an adjustment of the price in favour of the contracting authority in an attempt to prevent the contracting authority from terminating the contract in accordance with a providion in the contract. If such a modification of the contract would not have been accepted, the result might have been termination of the contract followed by a new procurement procedure, resulting in even greater savings for the contracting authority.” Inden, T., Commentary on Article 72, u Steinicke, M., Vesterdorf, P. L., EU Public Procurement Law – Brussels Commentary, Nomos 2018., str. 773. Također, za slično vidi i Hartlev, Wahl Liljenbol, Changes to existing contracts under the EU public procurement rules and the drafting of review clauses to avoid the need for a new tender, Public Procurement Law Review 2013., str. 56.

[6] Recitalom 109 Direktive 2014/24/EU se nepredvidive okolnosti određuju ovako; ”Pojam nepredvidivih okolnosti podrazumijeva   okolnosti koje nisu mogle biti predviđene usprkos   temeljnoj pripremi prvotne dodjele od strane javnog   naručitelja, uzimajući u obzir sva dostupna sredstva,   narav i obilježja određenog projekta, dobru praksu u   određenom području te potrebu osiguravanja prikladnog   odnosa između sredstava potrošenih na pripremu dodjele   i njezinu predviđenu vrijednost. Međutim, to se ne može   primjenjivati u slučajevima u kojima izmjena uzrokuje   promjenu naravi cjelokupne nabave, primjerice,   zamjenom radova, robe ili usluga koje je potrebno nabaviti nečim različitim ili temeljnom promjenom vrste nabave, jer se u takvim slučajevima može pretpostaviti   mogući utjecaj na rezultate.”

[7] ” A question therefore arises as to which conditions, once introduced, may cause substantial   modification of a contract. Providing an exhaustive list seems impossible; however, several   examples presented below allow for building a certain image of the circumstances to which the   analysed provision may pertain. Such examples of changes may include date of commencement   of works, deadline for performance of the works, duration of the contract, subject-matter of   the contract, subcontractors, manner of remuneration, amount of remuneration or liability   principles. ” – Bogdanowicz, P., Commentary on Article 72, u Caranta, R., Sanchez-Graells, A., European Public Procurement – Commentary on Directive 2014/24/EU, Edward Elgar Publishing 2021., str. 795.

[8] ” It might be deemed as “not considerable” a non -provided for extension of less than 10% for service  and supply contracts or 15% for work contracts, compared to their original term. This conclusion can be drawn by analogy, since amendments under those percentages are admitted to any elements of the contract, and its term could also be included. 

 Following the same analogy any extension over 50% for every contract should be “considerable”. 

The same criteria could be applied to a “reduction” of the contract’s term.

 Those extensions or reductions would not been permitted if they “render the contract … materially different in character from the one initially concluded.” – Dominguez Olivera, R., Modification of Public Contracts Transposition and Interpretation of the new EU Directives, European Procurement and Public Private Partnership Law Review 1/2015, str. 48.

Uncategorized izmjena ugovora o javnoj nabavi Javna nabava ugovor o javnoj nabavi