U kampanji smo za parlamentarne izbore, i mislim da je vrijeme da probamo fokus staviti na programe stranaka/koalicija. U javnom prostoru često čujemo kako su postupci javnih nabava kod nas vrlo problematični, ali i da ima značajnih problema u djelovanju državne i lokalne uprave. Stoga ću u narednih nekoliko postova pokušati analizirati programe stranaka/koalicija iz javnonabavnog iz upravnopravnog aspekta. Ideju kradem od Pedra Tellesa, koji je isto izvrsno napravio u kampanji za portugalske parlamentarne izbore.

Važno je napomenuti kako programi ne mogu po svojoj prirodi biti detaljni koliko bih htjeli, te da nažalost prerijetko utječu na to za koga ćemo glasovati, ali ovo možda može biti koristan doprinos raspravi.

1. Možemo!

Program je dostupan ovdje.

– Uvođenje zelene javne nabave za sve javne ustanove. Ovo je hvalevrijedna ideja i uklapa se u općenite zelene politike stranke. Nedavno je u Zagrebu pokrenut jedan ovakav pilot projekt u 31 osnovnoj školi, i nadam se da će biti uspješan. Ipak, ne vidim kako je moguće ovako nešto provesti u svakoj javnoj ustanovi u RH, previše je tehničkih i logističkih izazova. S druge strane, prepreka je i članak 67. Direktive 2014/24/EU koji navodi kako svaki naručitelj mora biti autonoman u izboru kriterija (pondera) kod ekonomski najpovoljnije ponude, pa ovakav hijerarhijski način nametanja ENP kriterija možda mora čekati nove EU javnonabavne direktive. Ipak, kada bi uspjeli samo i u osvješćivanju važnosti zelene nabave – to bi bio velik uspjeh.

– Ne spominje se ravnopravnost spolova u javnoj nabavi. Iako program sadrži poglavlje koje se bavi rodnom pravnopravnosti – propuštena je prilika za navođenje korištenja javne nabave kao alata za borbu za ravnopravnost spolova. Taj aspekt socijalno odgovorne nabave se u posljednje vrijeme sve više koristi u praksi, pa je bilo za očekivati da će se Možemo time više pozabaviti.

– Reforma uprave i teritorijalni preustroj – navodi se kako će se  ujednačavanjem primjene Zakona o upravnom postupku omogućiti građanima i gospodarstvenicima predvidljivost i brže postupanje u ispunjavanju njihovih prava. Ovo je iz moje perspektive najproblematičniji dio programa, budući da je nedorečen i sveden je na ispraznu izjavu. Načelno, ”ujednačavanje primjene ZUP-a” treba pozdraviti kako to znači brže donošenje upravnih akata, koje je praćeno njihovom javnom objavom (s anonimizacijom) i ujednačavanjem prakse. Ipak, postupanje Možemo u Gradu Zagrebu u ovom pogledu ne treba ohrabrivati, budući da su na primjeru roditelja odgojitelja pokazali kako im pravomoćnost upravnog akta ne znači puno. Dodatno, neshvatljive presude Visokog upravnog i Ustavnog suda u tom predmetu mogu ih jedino ohrabriti u daljnjem postupanju koje nije u skladu sa ZUP-om.

2. MOST/Suverenisti

Program je dostupan ovdje.

U poglavlju naslova ”Antikorupcija i učinkovitost” kao cilj se navodi poboljšavanje pravne sigurnosti kroz jačanje pravosudnog sustava, osiguravanje brže i transparentnije sudske prakse te suzbijanje korupcije. Program dalje predviđa implementaciju strožih zakona, jačanje neovisnosti pravosudnog sustava, povećanje transparentnosti u javnim nabavama te osiguravanje neovisnosti i jačanje kapaciteta agencija odgovornih za borbu protiv korupcije, uključujući Državno odvjetništvo, USKOK, Državnu reviziju i druge institucije (str. 22.).

Citirani dio programa također pati od općih mjesta. Što su to i kakvi su to stroži zakoni? Kako će ih se i u kojem smislu ”postrožiti”? Kako povećati neovisnost pravnog sustava, i odnosi li se to isključivo na sudove ili i na DORH? U kontekstu javne nabave ističe se nužnost povećanja transparentnosti, ali ni tu nemamo konkretne mjere ili pokazatelje zašto je to nužno. Štoviše, apsolutna javnonabavna transparentnost niti je poželjna niti potrebna (npr. što je sa tajnosti intelektualnog vlasništva u ponudama – izvrstan doktorat upravo na tu temu napisala je Romina Štaba). Ukoliko se želi pojačati transparentnost u javnoj nabavi – nužno je uvesti nadzor nad jednostavnim nabavama i nad fazom izvršenja ugovora – volio bih vidjeti prijedloge na tu temu.

U kontekstu sprečavanja korupcije ističe se nužnost ulaganja u financijske istrage, educiranje svih tijela progona, ali i nabava najsofisticiranijih UI (AI) rješenja koja trebaju pomoći detekciji korupcije (str. 13). Nije razrađeno, ali pretpostavljam da se ta AI rješenja za detektiranje korupcije primjenjuju i u postupcima javne nabave kroz isključenje sumnjivih ponuda korištenjem AI alata, o čemu se dosta piše u zadnje vrijeme. Ipak, nabava ali i primjena takvih alata je duboko problematična (bar zasad) jer glavno pitanje koje se javlja je način korištenja pravnih lijekova u postupcima javne nabave ukoliko dođe do upitnog isključenja na temelju AI. Hoće li dobavljač AI rješenja odgovarati za nastalu štetu?

Dalje, ističe se ostvarivanje financijske racionalizacije bolničkog sustava objedinjavanjem bolničke nabave za sve državne bolnice (str. 43.). Ovo je možda i najproblematičnije javnonabavno opće mjesto u programu, budući da je logistički skoro i nemoguće, a takvi OGROMNI postupci javne nabave (za generičke lijekove, ostale lijekove, hranu, bolničku opremu, potrošni materijal, radove, informatičku opremu i sl.) značajno bi usporili dobivanje potrebnih usluga/radova/predmeta pojedinim bolnicama. Također, ovakvo rješenje zahtijevalo bi osnivanje posebnog javnozdravstvenog naručitelja (KBC Rebro koji često sada provodi neke vrste objedinjenih javnozdravstvenih nabava za tako nešto, logično, nema kapaciteta), za čije kvalitetno djelovanje bi trebale proći godine uhodavanja.

3. SDP

Program je dostupan ovdje.

Nekoliko stvari koje su mi se učinile zanimljivim/važnim u programu SDP-a za predstojeće izbore;

– Dugotrajnost sudskih (i upravnih) postupaka se opravdano problematizira. Kao jedna od metoda za rješavanje ističe se ”poticanje meritornog rješavanja na žalbenom sudu”. Opet, nema konkretnih prijedloga kako navedeno i postići, budući da je izostanak meritornog rješavanje (vođenje npr. spora pune jurisdikcije u upravnom sporu) jedan od najdugovječnijih problema našeg pravnog sustava, kojeg ni zakonodavne internvencije u procesne zakone nisu riješile. Također, prijedlog kako bi se na sudovima trebao imenovati ”službenik koji određuje osnovanost zahtjeva” i odlučuje hoće li ”šikanozni” predmet uopće doći pred sud je duboko problematičan. (str. 163.)
– SDP predlaže smanjenje županija na trećinu postojećeg broja (str. 171.). Načelno nekontroverzan prijedlog koji također pati od neodređenosti, ali problematična je činjenica da novi SDP-ov kandidat za premijera smatra kako se u ustroj i broj županija ne bi smjelo zadirati, pa je jako upitno što bi bilo sa ovim prijedlogom ukoliko SDP pobijedi na izborima.
– SDP navodi kako će poticati domaću proizvodnju hrane kroz ”poticanje udruživanja poljoprivrednika i ribara” te da će tako ”promovirati aktivno sudjelovanje u kratkim lancima opskrbe i javnim nabavama” (str. 116.). Ovo je na tragu implementacije ciljeva zelene JN ali možda i socijalne nabave (više o tome ima u programu Možemo!), što je svakako pohvalno, ali nema niti jednog konkretnog prijedloga kako to SDP namjerava provesti, te kako će navedeno pomiriti sa često najvažnijim JN ponderom – cijenom.
– U poglavlju o zdravstvu, SDP ističe kako je u zdravstvu ”veća i teža korupcija vjerojatno prisutnija na administrativno-upravljačkim razinama, prvenstveno u sferi javne nabave” (str. 158.). Stoga se kao najvažnije antikoruptivne mjere u zdravstvu ističu ”veća kontrola i transparentnost u provođenju javne nabave na svim razinama u sustavu” (str. 159.). Također, SDP planira uvesti ”centralno i koordinirano planiranje potreba i nabave u zdravstvu” (str. 160.). Teško mi je govoriti je li veća i opasnija korupcija u odnosu liječnika i pacijenta ili ona u postupcima JN, ali činjenica je da je kontrolu provođenja postupaka JN nužno unaprijediti. Samo u oko 5% postupaka javne nabave se podnosi žalba, nikakve kontrole nema u jednostavnoj nabavi, a faza izvršenja ugovora se skoro uopće ne nadzire. U tom pogledu mislim da je SDP u pravu kada traži veću kontrolu – samo tu kontrolu je potrebno definirati, ovo je prevažno pitanje za opća mjesta. Također, veća kontrola nije potrebna samo u zdravstvu. Za razliku od MOST-a/Suverenista, SDP predlaže samo centralnu koordinaciju potreba JN a ne i centralno provođenje tih istih postupaka – što mislim da je bolje rješenje. Volio bih i vidjeti kako SDP zamišlja i veću transparentnost u JN, jer apsolutna trasparentnost je u kontekstu JN čak i štetna, pogotovo kod nabave visokotehnoloških proizvoda kojih je u zdravstvu puno.

4. HDZ

Program dostupan ovdje.

I posljednja u nizu ovih uzaludnih metalnih vježbi je – program HDZ-a!

U dijelu o neovisnom pravosuđu i borbi protiv korupcije (str. 46.) par zanimljivih stvari;

– Planira se završetak platforme za javnu objavu svih sudskih odluka. Ovo je jedna od većih boljki našeg pravosuđa, po nekim statistikama samo je 5% od ukupnog broja presuda javno objavljen. O ovome se jako dugo priča i nikako da se ostvari pa sam i dalje skeptičan.
– Planira se uvesti financijske odjele u upravnim sudovima kako bi u ”gospodarsko-financijskim” predmetima sudile stručne osobe. Nekoliko pitanja – koji su to predmeti? Vjerojatno porezni, možda i javna nabava/koncesije/JPP? O ovome se isto dugo priča, ali se odustajalo iz prozaičnih razloga – ovo su među najsloženijim predmetima upravnog prava – a suci koji bi ih rješavali moraju imati ista primanja kao i ostali suci. Također, povećava se koruptivni rizik budući da se smanjuje broj sudaca koji u njima odlučuju.

S druge strane – o sustavu javne nabave nema ničeg, osim prijedloga provođenja obrambenih nabava.

Ipak, kod HDZ-a kao stranke na vlasti možemo pratiti što su u svojim mandatima napravili;

– duboko problematičan Zakon o obnovi koji derogira ZJN
– pravila nabave u obnovi stavili u Pravilnik – duboko problematično s nomotehničkog stajališta
– zabrinjavajuće izmjene ZJN-a kojima je žalbena naknada dignuta i do 100 puta, već vidimo značajan pad broja žalbi
– nastavak atrofiranja upravnog nadzora u JN
– problematičan stav RH u predmetu C-652/22 pred SEU-om gdje je RH tvrdila kako je moguće podnositi nove reference u postupcima JN koje nisu bile prisutne u inicijalnim ponudama (na sreću AG Collins takav stav nije prihvatio, izgleda da neće ni SEU)

Dakle, javnonabavni track-record je dosta loš. Da ne bi sve bilo užasno, pobrinulo se Ministarstvo pravosuđa sa novim i kvalitetnim Zakonom o upravnim sporovima, u čijoj izradi je sudjelovala struka a čak su i neki problematični dijelovi izmijenjeni kroz javno savjetovanje – a to se ne događa često.

5. Zaključno

Za kraj – JN izazovi koji već ove godine čekaju novi Vladu – temeljita izmjena ZJN-a bar u dva smjera;

– izmjena koja izričito definira ugovor o javnoj nabavi kao upravni ugovor i serija dobro osmišljenih postupovnih odredbi u tom smjeru – zahvaljujući Vrhovnom sudu MINGO i Vlada više nemaju izbora
– izmjena koja će vjerojatno iz definicije gospodarskih subjekata ukloniti GS-ove iz trećih zemalja (sudeći po tome kako su napisana mišljenja nezavisnih odvjetnika u predmetima C-266/22 i C-652/22 pred SEU-om)

Opće upravno pravo Upravni spor Upravno postupovno pravo izbori 2024 Javna nabava