I 10 godina nakon stupanja na snagu javnonabavnog regulatornog okvira EU, te više od sedam godina nakon stupanja na snagu važećeg ZJN-a – još uvijek postoje problemi u određivanju obveznika primjene ZJN-a. Naravno, problemi ne proizlaze iz činjenice da pravne osobe koje nisu naručitelji primjenjuju ZJN, već iz odbijanja statusa naručitelja od strane pravnih osoba koje ispunjavaju sve kriterije propisane ZJN-om.

ZJN poznaje dvije kategorije naručitelja – javne i sektorske. Kod tumačenja obje vrste postoje određene nedoumice i pravne praznine, a za dio njih (koje se tiču javnih naručitelja) ću ovdje pokušati iznijeti svoja razmišljanja. Važno je naglasiti da je moja polazišna točka ovdje vrlo ekstenzivno tumačenje relevantnih odredbi ZJN-a, budući da smatram kako postoji čitav niz pravnih osoba snažno naslonjenih na državu i/ili lokalnu samoupravu, na javna sredstva i/ili uživaju javno dodijeljen povlašten položaj na svojim tržištima. Takve pravne osobe, neovisno o tome što su načelno društva s ograničenom odgovornošću ili dionička društva – previše ovise o javnim tijelima da bi im bilo dopušteno trošiti javna ili na temelju javnih ovlasti dodijeljena sredstva bez primjene ZJN-a.

Člankom 6. ZJN-a određeni su javni naručitelji. Uvodni stavci su jasni, kopliciraniji dio sadržan je u stavku 4., kojim su propisani kumulativni uvjeti koji moraju biti ispunjeni kako bi se subjekt smatrao tijelom javnog prava, te tako i javnim naručiteljem;

• mora imati pravnu osobnost,
• mora biti osnovan posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koji nema industrijski ili trgovački značaj, i
• u iznosu većem od 50 % financira ih javni naručitelj ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane javnog naručitelja ili je više od polovine članova njihovih upravnih, upravljačkih ili nadzornih tijela imenovao javni naručitelj

Dva od ova tri uvjeta se relativno lako utvrde, dok se koplja često lome oko uvjeta koji propisuje nužnost osnivanja u svrhu zadovoljenja potreba u općem interesu, te ne postojanja imdustrijskog ili trgovačkog značaja.

Kako tumačiti navedenu odredbu? Ne postoji jedinstvena i svugdje primjenjiva formula, ali mislim da mogu ponuditi određene smjernice na temelju prakse Suda Europske unije (SEU), domaćeg prava ali i nekih vlastitih razmišljanja.

a) Praksa SEU-a

Što se tiče SEU-a, od posebne važnosti je presuda u predmetu C-567/15 Litspecmet [efn_note] Dostupna ovdje. [/efn_note]. U presudi SEU navodi sljedeće;

Za potrebe ocjene toga je li neko tijelo obuhvaćeno pojmom „tijelo kojim se upravlja na temelju javnog prava” u smislu članka 1. stavka 9. drugog podstavka točke (a) Direktive 2004/18 također je potrebno da ono zadovoljava potrebe u općem interesu koje nemaju industrijski ili trgovački karakter.

S tim u vezi, valja navesti da ocjenu tog karaktera treba izvršiti uzimajući u obzir sve relevantne pravne i činjenične elemente, poput okolnosti koje su postojale prilikom osnivanja predmetnog tijela i uvjeta u kojima je obavljalo djelatnosti radi zadovoljavanja potreba u općem interesu, uključujući, među ostalim, nepostojanje tržišnog natjecanja na tržištu, nepostojanje slijeđenja cilja ostvarenja dobiti, nepostojanje preuzimanja rizika povezanih s tim djelatnostima te eventualno javno financiranje predmetnih djelatnosti.

Kao što je to Sud presudio, ako, kad je riječ o zadovoljavanju potreba općem interesu, predmetno tijelo djeluje pod normalnim tržišnim uvjetima, slijedi cilj ostvarenja dobiti i snosi gubitke povezane s obavljanjem tih djelatnosti, malo je vjerojatno da potrebe koje nastoji zadovoljiti nemaju industrijski ili trgovački karakter (presuda od 16. listopada 2003., Komisija/Španjolska, C‑283/00, EU:C:2003:544, t. 81. i 82. i navedena sudska praksa).

Dakle, SEU sugerira da pravna osoba koja je osnovana radi zadovoljavanja potreba u javnom interesu, ali kumulativno ispunjava sljedeće uvjete;

• djeluje pod normalnim tržišnim uvjetima
• slijedi cilj ostvarenja dobiti i
• snosi gubitke povezane s tom djelatnosti

neće biti javni naručitelj. Dakle, ukoliko pravna osoba ne ispunjava gore citirane uvjete kumulativno – postoji dobra šansa da je riječ o javnom naručitelju.

b) Domaće smjernice

U pokušaju utvrđivanja je li neka pravna osoba javni naručitelj, kao dobar smjerokaz mogu poslužiti i dva javno uređena popisa – popis tijela javne vlasti koje vodi i ažurira Povjerenik za informiranje [efn_note] Dostupan ovdje. [/efn_note], te Odluka o pravnim osobama od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. [efn_note] Dostupna ovdje. [/efn_note]

Prisustvo pravne osobe na jednom ili oba navedena popisa je jasna smjernica o prevladavajućem javnopravnom statusu pravne osobe, ali i velikoj vjerojatnosti da takva pravna osoba ne bi snosila gubitke povezane s tom djelatnosti – već da bi ”rupe” krpala javna (proračunska) sredstva – time automatski nije ispunjen prethodno navedeni uvjet iz Litspecmet presude SEU-a.

Plastično objašnjenje – Croatia Airlines d.d.;

• je tijelo javne vlasti sukladno popisu Povjerenika za informiranje,
• je pravna osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku sukladno popisu Vlade RH
• je osnovana za zadovoljavanje potrebe u općem interesu,
• sudjeluje na otvorenom tržištu – ali redovito posluje s gubicima koje pokrivaju javna sredstva
• Nadzorni odbor imenuje Vlada sukladno Uredbi o uvjetima za izbor i imenovanje članova nadzornih odbora i uprava pravnih osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i načinu njihovih izbora

Iako ispunjava sve gore navedene uvjete – Croatia Airlines se ne smatra javnim naručiteljem i ne primjenjuje ZJN, već provodi nekakve sui generis postupke nabave. Sukladno svemu navedenome – smatram kako je potrebno poduzeti snažne korake kako bi se čitav niz domaćih pravnih osoba uskladilo sa svime gore navedenim te kako je nužno da počnu primjenjivati ZJN u svojim nabavama.

Uncategorized