O predmetu Kolin već svi sve znamo, za one koji nisu upoznati – o glavnom pitanju postupka koje je postavio Visoki upravni sud možete pročitati ovdje.

Pomalo iznenađujuće i vrlo brzo – presudu smo dobili već jučer (osobno sam ju očekivao tek početkom sljedeće godine) – što je i prije objave ukazivalo na suglasnost SEU-a sa AG Collinsom i stavovima iz njegovog mišljenja dostupnog ovdje.

Presuda je dostupna ovdje, a u nastavku ću pokušati dati svoje mišljenje o njenim posljedicama za pravo javne nabave već danas – budući da za njenu primjenu u postupcima javne nabave ne čekamo njenu transpoziciju u domaće pravo – ali svejedno – nadam se da MINGO ovo sve prati i da će odlučiti proširiti planirane i šture izmjene ZJN-a. Svoj sud o opravdanosti ovakvog stava još uvijek ne mogu dati, ali o presudi ću imati izlaganje na ICAPP javnonabavnoj konferenciji u Dublinu početkom studenog 2024., pa se nadam da ću dotada biti pametniji.

1. Gospodarski subjekti iz trećih zemalja smiju sudjelovati u postupcima javne nabave unutar EU – ali se za vrijeme postupka ne smiju pozivati na EU pravo

Para 45. presude;

Što se tiče gospodarskih subjekata iz tih trećih zemalja, valja istaknuti da iako pravu Unije nije protivno to da se tim gospodarskim subjektima, uslijed Unijina neusvajanja mjera isključenja, dopusti sudjelovanje u postupku javne nabave koji je uređen Direktivom 2014/25, ipak mu je protivno to da im se omogući da se u okviru svojeg sudjelovanja u takvom postupku pozivaju na tu direktivu i tako zahtijevaju jednako postupanje prema svojoj ponudi u odnosu na ponude koje su podnijeli ponuditelji iz država članica i ponuditelji iz trećih zemalja iz članka 43. navedene direktive.

SEU smatra da kada bi se gospodarskim subjektima iz trećih zemalja dopustilo ravnopravno sudjelovanje u postupcima i korištenje prava i jamstava iz Direktive – da bi tada bili obezvrjeđeni sporazumi o slobodnoj trgovini sa trećim zemljama i da bi tada gospodarski subjekti iz zemalja koje imaju sklopljene recipročne trgovinske sporazume sa EU bili stavljeni u nepovoljniji položaj u usporedbi sa gospodarskim subjektima iz zemalja poput Kine i Turske. Dakle – mogu sudjelovati ali ne mogu tražiti zaštitu (sektorske )Direktive 2014/25/EU. Zbog mogućnosti pogrešnog tumačenja ovog paragrafa važno je naglasiti kako jedino smatram ispravnim tumačiti ovaj stav SEU-a na način da se zabrana pozivanja na Direktivu odnosi i na opću i koncesijsku Direktivu, ali i na pravozaštitnu Direktivu. SEU niže u presudi izričito navodi kako se gospodarski subjekti iz trećih zemalja ne smiju pozivati niti na nacionalne propise kojima su transponirane Direktive – pa tako nemaju zaštitu ni nacionalnog ZJN-a.

2. Odluka o pristupu javnonabavnom tržištu EU gospodarskih subjekata iz trećih zemalja je u isključivoj nadležnosti EU

Para 61. presude;

Iz razmatranja iznesenih u točkama 55. do 60. ove presude proizlazi da je isključivo Unija nadležna za usvajanje akta opće primjene u vezi s pristupom u Uniji postupcima javne nabave gospodarskih subjekata iz treće zemlje koja s Unijom nije sklopila međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi, uspostavljajući bilo sustav zajamčenog pristupa tih gospodarskih subjekata tim postupcima bilo sustav kojim ih se isključuje odnosno kojim se predviđa prilagodba rezultata koji proizlazi iz usporedbe njihovih ponuda s onima koje su podnijeli drugi gospodarski subjekti.

Ovdje SEU prihvaća stav AG Collinsa koji je također upozoravao na isključive kompetencije EU u ovom pitanju budući da ono ulazi pod zajedničku trgovinsku politiku. Ovo na što ovdje SEU ne daje odgovor a iznimno je važno je – što je sa postupcima javne nabave ispod EU pragova? Kao što znamo – Direktive se bar načelno odnose na javnu nabavu preko tih pragova – nabavu koje ima prekograničnu važnost. Ipak, smatram kako se ovaj dio presude mora tumačiti na način da se kod nas odnosi i na javne nabave ispod EU pragova. Ovaj stav temeljim na presudi SEU-a u predmetu Leur-Bloem (dostupna ovdje), gdje SEU navodi da;

kada, u reguliranju isključivo unutarnjih situacija, domaće zakonodavstvo usvaja ista rješenja kao ona usvojena u pravu Zajednice kako bi se, posebice, izbjegla diskriminacija vlastitih državljana ili, (… ) bilo kakvog narušavanja tržišnog natjecanja, jasno je da je u interesu Zajednice da se, kako bi se spriječile buduće razlike u tumačenju, odredbe ili koncepti preuzeti iz prava Zajednice tumače jednoobrazno, bez obzira na okolnosti u kojima se primjenjuju.

Također, SEU sugerira kako bi EU trebala donijeti opći akt kojim će se pobliže odrediti detaljna pravila isključenja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja iz EU postupaka javne nabave.

3. Naručitelji mogu odlučiti hoće li gospodarskog subjekta iz treće zemlje pustiti u svoj konkretni postupak javne nabave

Para 63. presude;

U slučaju nepostojanja akata koje je usvojila Unija, na naručitelju je da procijeni treba li dopustiti sudjelovanje u postupku javne nabave gospodarskim subjektima iz treće zemlje koja s Unijom nije sklopila međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi i, u slučaju da dopusti takvo sudjelovanje, treba li predvidjeti prilagodbu rezultata koji proizlazi iz usporedbe ponuda tih subjekata s ponudama drugih subjekata.

Sve dok ne dobijemo opći akt EU koji rješava navedeno pitanje – naručitelji imaju pravo odlučiti od slučaja do slučaja hoće li pustiti gospodarske subjekte iz trećih zemalja u svoj postupak. Navedeno i znači da naručitelji već danas mogu na temelju ove presude isključivati gospodarske subjekte iz trećih zemalja iz javnonabavnih postupaka – samo bi (s obzirom na druge paragrafe presude) takvu odluku morali navoditi u dokumentacijama o nabavi. Ipak – nijednom naručitelju ne bih savjetovao dopuštanje sudjelovanja gospodarskim subjektima iz trećih zemalja u svojim postupcima – zbog velike razine neizvjesnosti i objektivnih problema kojima bi tako mogli opteretiti svoje postupke.

4. Ako im omoguće sudjelovanje u postupku, naručitelji mogu gospodarskim subjektima iz trećih zemalja nametnuti ”kaznene bodove” u ocjeni njihovih ponuda, i nametnuti im drugačiji pravni režim sudjelovanja u postupku

Paragrafi 63. i 64. presude;

U slučaju nepostojanja akata koje je usvojila Unija, na naručitelju je da procijeni treba li dopustiti sudjelovanje u postupku javne nabave gospodarskim subjektima iz treće zemlje koja s Unijom nije sklopila međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi i, u slučaju da dopusti takvo sudjelovanje, treba li predvidjeti prilagodbu rezultata koji proizlazi iz usporedbe ponuda tih subjekata s ponudama drugih subjekata.

Budući da gospodarski subjekti iz trećih zemalja koje s Unijom nisu sklopile međunarodni sporazum kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi nemaju pravo na postupanje koje nije nepovoljnije na temelju članka 43. Direktive 2014/25, naručitelj može u dokumentaciji o nabavi navesti načine postupanja kojima se odražava objektivna razlika između, s jedne strane, pravne situacije tih subjekata i, s druge strane, pravne situacije gospodarskih subjekata iz Unije i iz trećih zemalja koje su s Unijom sklopile takav sporazum u smislu tog članka 43.

Ovo je glavni razlog zašto naručiteljima nikako ne bih savjetovao dopuštanje sudjelovanja gospodarskim subjektima iz trećih zemalja u njihovim postupcima – ne samo da se na njih u postupku ne smije primjenjivati ZJN (o čemu će više riječi biti kasnije) – nego i ovdje citirane odredbe (bar onu iz paragrafa 64) možda treba shvatiti obvezno. Jer, ako se ne smije primjenjivati ZJN – onda naručitelj zaista treba precizno odrediti u DON-u ”pravnu situaciju tih subjekata” – što znači dodatan i ozbiljan teret i pravnu neizvjesnost za naručitelja. Također – kako odrediti penalizirajuće mjere za takve gospodarske subjekte a da prolaze test razmjernosti? Previše neizvjesnosti.

5. Ako naručitelj gospodarskom subjektu iz treće zemlje dopusti sudjelovanje u postupku javne nabave – ne smije na njega primjenjivati ZJN

Paragraf 65. presude;

U svakom slučaju, nacionalna tijela ne mogu tumačiti nacionalne odredbe o prenošenju Direktive 2014/25 na način da se primjenjuju i na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje nisu sklopile sporazum te vrste s Unijom, a kojima je naručitelj odobrio sudjelovanje u postupku javne nabave u predmetnoj državi članici, jer bi se u protivnome povrijedila isključiva priroda nadležnosti Unije u tom području.

Iako SEU izričito spominje samo ”nacionalne propise o prenošenju Direktive 2014/25”, bilo bi potpuno pogrešno tumačenje da se na gospodarske subjekte iz trećih zemalja ne smiju primjenjivati samo odredbe ZJN-a koje uređuju nabavu sektorskih naručitelja. Ovaj paragraf presude predstavlja zabranu primjene cijelog ZJN-a – općeg dijela, nabave za javne i sektorske naručitelje, ali i pravne zaštite – koja je također u jednoj mjeri oblikovana Pravozaštitnom direktivom. Dakle – gospodarski subjekt iz treće zemlje koji je nakon ove presude dovoljno hrabar podnijeti ponudu u javnonabavnom postupku unutar EU, i koji ima sreće da ga naručitelj primi u postupak – može očekivati ”kaznene bodove”pri ocjeni ponude, nemogućnost pozivanja na direktive ali i nacionalne javnonabavne zakone, te će svakako biti izložen nejednakom tretmanu unutar postupka.

6. Gospodarski subjekti iz trećih zemalja koji sudjeluju u postupcima javne nabave unutar EU mogu jedino tražiti zaštitu općih (upravnopravnih) načela kroz paralelne pravozaštite postupke

Paragraf 66. presude;

Iako je moguće zamisliti da načini postupanja prema takvim subjektima moraju biti u skladu s određenim zahtjevima, kao što su to zahtjevi transparentnosti ili proporcionalnosti, pravno sredstvo jednog od njih, kojim se naručitelja prijavljuje zbog nepoštovanja takvih zahtjeva, može se razmatrati samo s obzirom na nacionalno pravo, a ne pravo Unije.

Ukoliko se gospodarskom subjektu iz treće zemlje dopusti sudjelovanje u postupku javne nabave, iako nema zaštitu direktiva i ZJN-a, ipak se na postupanje prema njemu moraju primjeniti neka od osnovnih javnopravnih načela – transparentnosti, razmjernosti – i neka druga budući da lista iz paragrafa 66. nije potpuna. Ovaj paragraf stvara dodatnu obvezu za države članice da normiraju paralelni (i krnji) postupak pravne zaštite za takve gospodarske subjekte – nažalost mi s tim imamo iskustva – sjetite se pravne zaštite propisane Pravilnikom o nabavi u obnovi. Budući da postoji bar teoretska šansa da će naruitelji u nekim situacijama dopuštati sudjelovanje takvim gospodarskim subjektima u postupcima javne nabave – naš zakonodavac i MINGO moraju reagirati brzo.

7. Neka od pitanja na koja nemamo izričit odgovor;

• kako postupati prema podružnicama gospodarskih subjekata iz trećih zemalja osnovanim u državama članicama
• kako postupati kod oslanjanja na sposobnosti gospodarskih subjekata iz trećih zemalja
• kako postupati kod zajednica ponuditelja u kojima je gospodarski subjekt iz treće zemlje
• nemamo izričiti odgovor na prethodno pitanje koje je postavio Visoki upravni sud, ali inako mislim da je to pitanje bespredmetno i riješeno ranijom praksom SEU-a na način da nove reference nisu dopuštene nakon predaje ponude (za više vidi ovdje.)
• kako postupati kod paralelnih žalbenih postupaka – kineski gospodarski subjekt koji je pušten u postupak pokrene ”krnji” žalbeni postupak, ali klasični žalbeni postupak istovremeno pokrene i hrvatski gospodarski subjekt
• planira li Europska komisija predstaviti prijedlog općeg akta kojim bi detaljnije regulirala ovu problematiku kako joj sugerira ova presuda
• što su točno ”kazneni bodovi”, odnosno što je točno i kako treba izgledati ”prilagodba rezultata” iz paragrafa 63. presude
• što je sa jednostavnom nabavom

8. Nekoliko savjeta za sve zainteresirane strane u Hrvatskoj u svjetlu ove presude

• naručitelji ne bi nikako trebali prihvaćati sudjelovanje u postupcima javne nabave gospodarskih subjekata iz trećih zemalja – previše komplikacija i previše neizvjesnosti
• MINGO i zakonodavac moraju odmah krenuti u inkorporiranje ove presude u naše javnonabavno pravo – minimum je donošenje posebnih pravozaštitnih pravila za gospodarske subjekte iz trećih zemalja kojima je ipak dopušteno sudjelovanje u postupku javne nabave, ali i dorađivanje definicije ”gospodarskog subjekta” koja bi reflektirala diferencijalni pravni režim za gospodarske subjekte iz trećih zemalja
• da sam na mjestu gospodarskog subjekta iz treće zemlje – nikako ne bih preuzimao rizik sudjelovanja u postupku javne nabave unutar EU s obzirom na dramatično ograničavanje postupovnih prava

Uncategorized Europska komisija Javna nabava Sud Europske unije Visoki upravni sud Republike Hrvatske