Što se još mora dogoditi da naš sustav javne nabave postane važna politička tema?
U superizbornoj smo godini, i lako je pomisliti da smo već 12 mjeseci u predizbornoj kampanji bez prestanka. Teme prepucavanja vladajućih i oporbe su raznolike, ali nikako da u ta prepucavanja uđe i suvisla rasprava o našem sustavu javne nabave. Dotaknu se oni tu i tamo malo javne nabave, ali samo kako bi se istaknula korumpiranost kadrova jednih na nacionalnoj razini, i korumpiranost kadrova drugih na lokalnoj razini.
Teško mi je shvatiti zašto je tome tako, zašto ne postoji svijest o potrebi ozbiljne političke rasprave o tome kako ćemo urediti sustav kroz koji se troši 20% BDP-a Republike Hrvatske godišnje.
Jer, sustav je već godinama u lošem stanju. Kako bi vidjeli gdje smo sada, potrebno je prestati pratiti javnu nabavu samo kad neki ministar završi u pritvoru, već pogledati cijeli sustav iz ptičje perspektive.
1. Javnonabavni postupak je – upravni postupak
Svima nama koji se bavimo upravnim pravom ovo je odavno jasno, ali otpor nadležnih tijela i zakonodavca da priznaju ovu činjenicu bio je velik. Na primjer, u Zakonu o javnoj nabavi (ZJN) se isključivo žalbeni postupak pred DKOM-om naziva upravnim postupkom, dok o pravnoj prirodi postupka javne nabave nema ništa. Stoga se jako dugo (a i još uvijek!!) postupak javne nabave smatra nekakvim sui generis postupkom. Reći ćete – ali to su nekakve teorijske konstrukcije koje nemaju nikakvu praktičnu važnost! Ali – bili biste u krivu – jer ako postupak javne nabave nije upravni postupak – ponuditelji ne mogu računati na zaštitu Zakona o općem upravnom postupku za vrijeme postupka javne nabave, i puno je lakše opravdavati opasnu priču da je ugovor o javnoj nabavi građanski, a ne upravni ugovor – čime se olakšava manipuliranje rezultatima nabave nakon sklapanja ugovora.
2. Pravni lijekovi
Situacija sa pravnim lijekovima kod nas je katastrofalna. Ovo je dodatno opasno zato što je na razini EU uspostavljen ”supplier review system” – što znači da sve države članice za očuvanje objektivne zakonitosti postupaka javne nabave ovise o – žalbama ponuditelja koji kroz zaštitu svojih subjektivnih interesa štite i objektivnu zakonitosti. Kako se i dalje ne razumije da je postupak javne nabave upravni postupak a ne nekakav sui generis postupak – bilo je lakše opravdati stavljanje roka za podnošenje žalbe od 10 dana. U upravnim postupcima na temelju Zakona o općem upravnom postupku (ZUP) rok za žalbu je 50% dulji – 15 dana. Ne razumijem logiku da je npr. u postupku izdavanja građevinske dozvole za izgradnju obiteljske kuće rok za žalbu 15 dana, ali ako se želite žaliti na postupak javne nabave u vrijednosti 5 milijuna eura – u kojoj morate osporiti nezakonito postupanje naručitelja prema vama – ali i na temelju sulude prakse i zakonitost odabrane ponude! – rok za žalbu je 10 dana.
Onda dolazimo do žalbene naknade – divnog instituta čija je svrha ”osigurati ozbiljnost žalitelja”. U prijevodu – legitiman interes za sprječavanje malicioznih žalbi pretvoren je u alat suzbijanja nadzora zakonitosti postupaka javne nabave. Krajem 2022. situacija se dodatno pogoršava jer zakonodavac dramatično diže iznose žalbenih naknada – kod žalbi na dokumentaciju o nabavi čak i do 100 puta (ne 100 posto, već 100 puta). Posljedica toga je pad broja žalbi u 2023. preko 40 posto. Ovo je posebno problematično kod žalbi na dokumentaciju o nabavi. Prije je bilo puno lakše i jeftinije spriječiti naručitelja da tako ”namjesti” tehničke specifikacije da pogoduje baš jednom ponuditelju (robotski mikroskopi??) – sada je to potencijalnim žaliteljima neusporedivo skuplje i naravno da i tu vidimo ogroman pad.
Dodatno problematično i u potpunosti neshvatljivo je shvaćanje našeg DKOM-a i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (VUSRH) o pravnom interesu (locus standi) za podnošenje žalbe. Žalitelj mora dokazati da šansu dobiti trenutni postupak javne nabave, a činjenica da bi poništajem postupka mogao sudjelovati u novom postupku javne nabave i možda dobiti taj ugovor ne računa se u definiciju pravnog interesa. Ovo ne samo da je neprihvatljivo, već je i protivno praksi Suda Europske unije (SEU). Koga zanima više, evo članak u kojem ovaj problem detaljnije objašnjavam.
S druge strane, cvjetaju javno – privatne arbitraže gdje se u neusporedivo manje transparentnim postupcima rješavaju sporovi o ugovorima o javnoj nabavi – ugovori od prvoklasnog javnog interesa.
3. Jednostavna nabava
Jednostavna nabava svake godine vrijedi oko 2-3 milijarde eura, neusporedivo je jednostavnija od klasičnih javnonabavnih postupaka – i ima uvjerljivo najveći korupcijski potencijal. Zašto? Pa između ostaloga – i zato što u postupcima javne nabave ne postoji pravni lijek!
Ovo je posebno problematično zbog prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske (USRH), posebno Odluke od 19. svibnja 2020. (U-III-2100/2014. ), gdje USUD navodi sljedeće;
Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita.
Dakle, minimalno četiri godine se ignorira USUD i zakonodavac ne čini ništa. Vidjet ćemo da ovo nije jedini slučaj ignoriranja visokih domaćih sudova.
4. Upravni nadzor
Pravni lijekovi su super, ali čak i kada bi ih se kod nas moglo koristiti – oni dolaze tek na kraju postupka. Za kontrolu svega ostaloga – uključujući i jednostavnu nabavu i izvršenje samog ugovora – jako bi koristan mogao biti upravni nadzor za koji je nadležan MINGO. Nažalost – MINGO provodi samo stotinjak upravnih nadzora godišnje (imamo skoro 30 tisuća postupaka javne nabave godišnje) i najviše ih provodi samo uvidom u javno objavljenu dokumentaciju na EOJN-u. I dalje po ovom pitanju nema nikakvog pomaka, i ne čini se da će ga biti.
5. Ugovor o javnoj nabavi
Istim onim izmjenama ZJN-a iz 2022. uvedena je još jedna iznimno štetna novost – vrijednost do koje se ugovor o javnoj nabavi može povećati nakon sklapanja je dignuta sa 30 na 50%. Sada je puno lakše bez uplitanja dosadne javnosti potrošiti više javnih sredstava – pogotovo zato što, kao što smo već utvrditi – upravni nadzor ne funkcionira. Dodatno – već preko godinu dana se ignorira rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske (VSRH) kojim je ugovor o javnoj nabavi proglašen upravnim ugovorom – ugovorom javne prirode kojim je bar nešto lakše moguće zaštiti javni interes u postupcima pred upravnim sudovima.
6. Ignoriranje sudske prakse
Zakonodavac ignorira već spomenutu odluku USUD-a kojom se nalaže omogućavanje sudske zaštite (i) u postupcima jednostavne nabave, spomenuto rješenje VSRH-a kojim je ugvoor o javnoj nabavi proglašen upravnim ugovorom, a vidjet ćemo kako će se i postaviti prema presudi SEU-a u predmetu Kolin (C-652/22) kojom je ponuditeljima iz zemalja bez recipročnog trgovinskog sporazuma sa EU jako otežan pristup EU javnonabavnom tržištu.
7. Nabava u obnovi
U protupotresnoj obnovi zakonom je isključena primjena ZJN-a u nabavi ispod europskih pragova (radovi do oko 5 milijuna eura), i u tim postupcima je uveden ”krnji” sustav pravne zaštite koji je propisan – pravilnikom!!!!! Za one koje zanima više, evo nešto o tom pravilniku. Jako slična situacija bila je i sa obnovom u Gunji.
8. Pregovaranje naručitelja i ponuditelja o ponudi za vrijeme postupka
Cijeli ovaj nered oko Kolin presude započeo je u našem javnonabavnom postupku, VUSRH je podnio zahtjev za prethodnim pitanjem SEU-u. Ključno pitanje ovdje je bilo – smije li naručitelj nakon što je protekao rok za podnošenje ponuda – tražiti od od (preferiranog, op.a.!) ponuditelja dostavu novih referenci – referenci koje nisu postojale u originalnoj ponudi? Pozitivan odgovor na ovo pitanje ozakonio bi pregovaranje o ponudi nakon njenog predavanja i predstavljao bi velik udarac zakonitosti postupaka jevne nabave. Nažalost, RH je u postupku pred SEU-om branila taj stav, dok je Europska komisija zastupala suprotan stav. Više ovdje.
9. Što to sve skupa znači?
Dakle, imamo;
- ignoriranje ZUP-a u postupcima javne nabave
- skoro nikakvu pravnu zaštitu
- skoro nikakav upravni nadzor
- jednostavnu nabavu bez pravnog lijeka
- povećavanje mogućnosti izmjena ugovora o javnoj nabavi nakon sklapanja
- ignoriranje sudske prakse najviših sudova
- problematičnu nabavu u obnovi
- problematične stavove o dopustivosti novih referenci
Pogled iz ptičje perspektive slika jako ružnu sliku. I sad, ponavljam pitanje, zašto ovo nije prvoklasna politička tema?
Pa nije valjda da oporbi na nacionalnoj razini (koja je na vlasti na puno mjesta na lokalnoj razini) ovakav sustav javne nabave – odgovara?
UPRAVNO PRAVO 
Poštovani g. Turudić,
nekoliko komentara na ovaj blog.
Dugogodišnji sam sudionik postupaka javne nabave na strani ponuditelja (još od zakona o javnoj nabavi koji je bio stupio na snagu 1.1.2008.) pa mislim da imam ponešto za reći. Kronološki, kako ste iznosili stavove u ovom blogu:
1)
“ako se želite žaliti na postupak javne nabave u vrijednosti 5 milijuna eura – u kojoj morate osporiti nezakonito postupanje naručitelja prema vama – ali i na temelju sulude prakse i zakonitost svih ponuda koje su ispred vaše!!!! – rok za žalbu je 10 dana.”
Iako jako dobro poznajem zakon o javnoj nabavi u teoriji, ali i provođenje u praksi, nisam pravne struke pa ne mogu ulaziti u širu problematiku koja se tiče pravne teorije.
Međutim, ono što mogu reći iz prakse jest da je žalbeni rok od 10 dana savim primjeren (i za žalitelja i za odabranog ponuditelja i za naručitelja), a to mogu potkrijepiti i time da zaista od nikoga iz sustava javne nabave nisam čuo da bi željeli taj rok produljiti, iz praktičnih razloga. Tim više jer je cjelokupni postupak javne nabave, a i postupak pravne zaštite, digitaliziran i time znatno olakšan i ubrzan. Praktički cijeli postupak javne nabave uključujući i žalbeni postupak možete riješiti bez izlaska iz ureda (osim bankovne garancije, ako dajete taj oblik jamstva). Ne kažem da nitko od sudionika ne zastupa stav da bi žalbeni rok trebao biti dulji, ali vjerujem da je jako malo takvih.
Žalbeni rok nije bio primjeren do 2016. kada je za postupke male vrijednosti iznosio pet dana, što zaista nije imalo smisla.
Mislim da je ovdje riječ o tome da se mora naći ravnoteža između “teorije” i “prakse”. Pravna struka će naravno imati svoje teorijske razloge zašto nešto ne valja, ali mislim da su ipak sudionici postupaka ti koji bi trebali imati bitnu riječ u svemu tome. Svima je u interesu da postupci javne nabave teku što brže (naravno, ne nauštrb zakonitosti) pa mislim da ne bi bilo dobro usporavati ih na taj način, kada ne postoji objektivan razlog u praksi da bi se žalbeni rok produljio.
Nadalje, što se tiče pravnog interesa i nužnosti osporavanja bolje rangiranih ponuda, ta tvrdnja nije točna. Naime, dugogodišnja je praksa DKOM-a da za postojanje pravnog interesa nije nužno osporavati sve bolje rangirane ponude, već samo onu odabranu. Tako je još od uvođenja instituta ENP, a ovo što pišete je bila praksa dok je bio na snazi kriterij najniže cijene. Vidite npr. odluke DKOMa 62/21, 383/20, 281/20 itd.
Dakle, dovoljno je osporavati svoje odbijanje (ako ste odbijeni) i odabranu ponudu ili samo odabranu ponudu ako niste odbijeni, makar bili i desetorangirani.
2)
Pitanje žalbenih naknada.
Ponovno naglašavam – pišem temeljem svog iskustva, a ne temeljem pravne teorije (ustavno pravo na žalbu itd.).
Ova priča se vrti u krug zadnjih petnaestak godina – nekada davno ta naknada nije bila mala, onda su se mali subjekti pobunili da im je onemogućen pristup pravnoj zaštiti pa se naknada spustila na 5.000kn fiksno pa se onda digla prije par godina na ono kako je sada, zbog zloupotreba prava na žalbu.
Iz svog iskustva smatram da je bolje (ili manje loše) rješenje kakvo je sada nego da se ta naknada spusti. Zašto? Zato što prema onome što vidim puno je veća bila šteta od malicioznih žalitelja nego što je bila korist od žalbi na DON u razdoblju kada je naknada bila 5.000kn fiksno. Kada ovdje govorim tim o žalbama na DON, onda mislim na one žalbe u kojima se osporavaju tehničke specifikacije u situacijama kada iste zaista pogoduju jednom subjektu, odnosno ne dopuštaju nuđenje niti jednog drugog proizvoda, osim jednog. Te žalbe moramo razdvojiti na vrijeme kriterija najniže cijene i vrijeme ENP.
Naime, u vrijeme “najniže cijene” kada je postojala fiksna naknada za žalbu na DON, diskriminatornu specifikaciju je bilo izuzetno teško dokazati (gotovo nemoguće). Koliko god vi uspjeli dokazati da specifikaciju zadovoljava proizvod “x”, a proizvodi “q”, “w”, “e”, “r”, “t”, “z”, “u” i “o” ne zadovoljavaju, DKOM je tu “prao ruke” i imao stav – u redu dokazao si da ovaj može, a ovih osam drugih proizvoda koje si naveo ne može, ali nisi dokazao da na tržištu osim tih osam koji ne mogu ne postoji niti jedan drugi koji ne može. Dakle, pred žalitelje je u tom smislu bio postavljan nemoguć uvjet dokazivanja.
Onda se ta praksa polako počela mijenjati i te diskriminatorne specifikacije se polako počelo moći osporavati pred DKOM-om , ali tada na snagu stupa ENP.
E tada (a i sada) su se specifikacije mogle namjestiti tako da se jednostavno nikoga ne isključi iz minimalnih uvjeta, ali se nekome da velika prednost u dodatnim uvjetima (kriteriju za odabir ponude) i prema DKOM-u tu se ne može ništa. Dakle, naručitelji koji imaju nepoštene namjere više ne moraju “zaključavati” osnovne specifikacije već je dovoljno da se jednom proizvodu (ponuditelju) da određena prednost u bodovima pa ovi svi ostali moraju koštati toliko manje da to nije izvedivo. Tako da što se toga tiče žalba na DON može iznositi i 1EUR, ali to neće nimalo promijeniti činjenicu da je putem ENP izuzetno lagano na “legalan” način odabrati određenog ponuditelja.
Tako da priča s mikroskopima nema veze s naknadom na žalbu, odnosno niža naknada ne bi sprječila nezakonitost.
Smatram da je institut ENP odličan princip kako bi pošten nabavljač na legalan načion kupio kvalitetan proizvod, iako se institut ENP lako može zloupotrijebiti. Kao neko oruđe kojim normalan čovjek može napraviti puno korisnih stvari, ali psihopat s tim istim oruđem može nekoga ubiti (npr. škare – korisne, ali i opasne, ovisno tko ih koristi).
Smatram da je jako mala korist od nižih / fiksnih naknada za žalbu na DON (u smislu ovoga što sam gore napisao), ali ima puno koristi od viših naknada jer je bilo žalitelja koji su osnivali j.d.o.o. za 10KN i predajom žalbe zaustavljali višemilijunske natječaje. Takvi subjekti tu nisu imali nikakvih problema – predali su žalbu i postupak odmah staje, neovisno jesu li kao “žalbu” predali prazan papir.
Dakle, kada se stavi na vagu ono što se događa u praksi smatram da je trenutno rješenje dobro jer je puno veća korist od viših naknada nego što je korist od nižih / fisknih naknada na DON (o tome treba li ta naknada biti baš tolika ili možda niža / viša se uvijek može raspravljati).
U ovom dijelu ponovno spominjete pravni interes, ali ne samo da navodite (također pogrešno) da je potrebno osporavati zakonitost svih bolje rangiranih ponuda, već navodite da morate DOKAZATI NEZAKONITOST svih boljerangiranih ponuda (korak više). Ovo čak i u vrijeme najniže cijene nije bilo točno – kako sam prethodno napisao, bilo je dovoljno OSPORAVATI zakonitost boljeranigiranih ponuda, nije bilo potrebno dokazati nezakonitost tih ponuda.
Za točke 3 – 7 nemam što komentirati, slažem se s napisanim.
8.
Nove reference. Smatram da bi svakako trebalo moći uvesti nove reference u postupku pregleda ponuda, sukladno čl. 293. Zašto? Zato što tu govorimo o administrativnom postupanju, ne o tome da je ponuditelj iskustvo stekao nakon predaje ponude.
Dakle, ja u ponudi navedem 3 od 20 referenci koje imam, jer mi se ne da tipkati svih 20. Ako iz nekog razloga žalitelj uspješno ospori neku od njih pa više ne ispunjavam tehničku sposobnost s preostalima, zašto ne bih mogao “nadopisati” i druge reference, s obzirom da ih posjedujem i prije predaje ponude, ali ih iz nekog razloga nisam naveo uz ponudi.
Ono što je ovdje suština jest to da je to iskustvo nastalo na vrijeme (prije predaje ponude) pa je bi navođenje novih referenci bio čisti administrativni postupak prema čl. 293.
Lp.
LikeLike
Hvala na komentaru! Ispravljen i dorađen je dio sa pravnim interesom – tu je najproblematičniji dio da činjenica da SEU kaže da pravni interes za podnošenje žalbe mora imati i žalitelj koji ne može dokazati da može dobiti ugovor u trenutnom postupku javne nabave, ali koji bi poništenjem postupka mogao ponovno sudjelovati kao ponuditelj u novom psotupku javne nabave sa istim predmetom nabave – te bi tako mogao doći do nove mogućnosti natjecanja za ugovor. Tu postoji neusklađenost naše prakse.
LikeLike
Profesore Turudić,
jedno pitanje nevezano direktno za ovaj blog.
VUS tužbe protiv rješenja DKOMa odbacuje ako je žalbeni zahtjev “poništenje odluke o odabiru” usvojen od strane DKOMa. Međutim često puta je riječ o tome da su neki žalbeni navodi prihvaćeni, neki nisu. Tako onda dolazi do situacija da su oni “bitni” žalbeni navodi odbijeni, a manje bitni (ili nebitni) prihvaćeni.
Zalitelj u tom slucaju želi na VUS dokazati da su i neki drugi (bitni) žalbeni navodi trebali biti prihvaćeni, međutim VUS onda uskraćuje pravo na tužbu.
Mislite li da je takav njihov stav u redu?
LikeLike
Ukratko – ne. Takav stav ne moze biti u redu.
LikeLike