Jučer je Ministarstvo gospodarstva (MINGO) u javno savjetovanje pustilo prijedlog novih izmjena Zakona o javnoj nabavi (ZJN), prvi od nesretnih izmjena s kraja 2022. Pohvalno je da javno savjetovanje traje 30 dana, a dostupno je ovdje.

Na prvih nekoliko čitanja, ne mogu se oteti dojmu kako se moglo više. Iako se predložene izmjene čine opsežnima, ne rješavaju određeni broj strukturnih problema koji trenutno postoje u sustavu i normama.

To ne znači da prijedlog ne sadrži pozitivne pomake – pragove je zaista potrebno povisiti i povišeni su razmjerno i bez namjere omogućavanja širokog izbjegavanja provođenja postupaka javne nabave, bolje se razrađuju odredbe o izuzeću predstavnika naručitelja kada se ustanovi postojanje sukoba interesa, značajno bolje se određuje obveza naručitelja za provođenje analize tržišta sa dobrodošlim produljenjem trajanja prethodnog savjetovanja, onemogućava se isključenje ponuditelja zbog zanemarivih poreznih dugovanja, proširuje se obveza objave izmjena ugovora o javnoj nabavi na EOJN-u, učinjeni su pozitivni pomaci kod osiguravanja transparentnosti jednostavne nabave (iako nedovoljni, više o mojim stavovima o ovom pitanju ovdje).

Ipak, ovdje bih se htio preliminarno i načelno osvrnuti na neka rješenja koja bi trebalo izmijeniti, odnosno ukloniti iz prijedloga izmjena.

PONUDITELJI IZ TREĆIH ZEMALJA

Predlaže se izmjena članka 84. ZJN-a na način da se sadašnja formulacija u potpunosti uskladi sa člankom 25. Direktive 2014/24/EU kojim se osigurava jednak tretman u postupcima javne nabave (isključivo) za ponuditelje iz zemalja sa sklopljenim recipročnim (javnonabavnim) trgovinskim sporazumima sa Europskom unijom (EU). Iako je MINGO kvalitetno i dosljedno impementiralo zaključke Suda Europske unije (SEU) iz presuda u predmetima Kolin i Qingdao u Pravilniku o dokumentaciji o nabavi i ponudi, ovo rješenje je nedostatno i značajno viša razina pravne sigurnosti bila bi postignuta implementiranjem istih ili sličnih normi u ZJN. SEU navedeno ne zabranjuje – zakonodavne intervencije u navedena pitanja su zabranjene isključivo ako idu iznad standarda uspostavljenog od strane SEU-a.

(FAKULTATIVNI) RAZLOZI ISKLJUČENJA

Iako MINGO predlaže proširenje obveznih razloga isključenja dodatnim kaznenim djelom neisplate plaće – ignorira mogućnost “pretvaranja“ fakultativnih razloga isključenja u obvezne – mogućnost koju je iskoristio velik broj država članica (bar djelomično), te za koju smatram da je nužna u našem pravnom kontekstu. U praksi ovo i dalje znači da naručitelji slobodno mogu odlučiti sklopiti ugovor o javnoj nabavi sa ponuditeljem za kojega se može dokazati da, na primjer, ima značajne nedostatke kod izvršenja ranijih ugovora, ima dovoljno vjerojatnih pokazatelja da je sklopio zabranjeni sporazum, je pokušao na nepropisan način utjecati na odlučivanje javnog naručitelja i, ako krši kolektivne ugovore ili okolišne obveze i sl.

ZJN i ZUP

U prijedlogu MINGO radi dodatan odmak od Zakona o općem upravnom postupku kada uspostavlja posebna pravila vještačenjem te kada člankom 68. predlaže izmjenu članka 425. stavka 2. ZJN-a na način da se pojam ”upravna stvar” zamijeni pojmom ”glavna stvar”. Tako bi navedeni stavak glasio ovako;

Državna komisija odlučuje o glavnoj stvari rješenjem, a o postupovnim pitanjima zaključkom.

Što se tiče vještačenja, obrazloženje MINGO-a zašto je potrebno uspostaviti posebna pravila različita od onih iz ZUP-a mi se čini neuvjerljivim. Naime, ističe se kako zbog nužnosti brzog odlučivanja DKOM-a odredbe o vještačenju iz ZUP-a nisu prikladna, te ih je zato nužno zamijeniti novima. Najvažnija razlika s obzirom na iste odredbe ZUP-a je izričito navođenje kako je dostavljanje izvješća moguće jedino u pismenom obliku – te motiv za ovu odredbu treba ipak možda tražiti u nastavljaju prakse izbjegavanja usmenih rasprava pred DKOM-om.

S druge strane, zamjena ”upravne stvari” sa ”glavnom stvari” je nesretna i nepotrebna, ali sama po sebi ne mijenja pravnu prirodu žalbenog postupka pred DKOM-om, koji je i dalje upravni postupak.

PRAVNA PRIRODA UGOVORA O JAVNOJ NABAVI

MINGO i dalje ignorira određivanje ugovora o javnoj nabavi kao upravnog ugovora, sukladno praksi Vrhovnog suda. Ovakvo rješenje ima čitav niz negativnih posljedica za naš pravni sustav, a o svemu tome smo Lana Ofak, Bosiljka Britvić Vetma i ja pisali ovdje. Ovo naravno nije samo teoretsko pitanje, već ima ogromne praktične učinke na način izmjena i raskida ugovora, nadležne sudove za rješavanje sporova, ali bi moglo postati i bitan preduvjet za rješavanje nereda koje u sporove o izvršenju ugovora o javnoj nabavi unose arbitražni postupci.

ŽALBA

Podnošenje žalbe protiv dokumentacije o nabavi (DON) dodatno se otežava predlaganjem obveze upozoravanja naručitelja na percipiranu nezakonitost u roku od 10 dana od objave DON-a. Potencijalni žalitelj tada mora naručitelju dati tri dana da odgovori na taj dopis(?), te tek nakon proteka tog roka može uložiti žalbu, ali ne kasnije od 15 dana od objave DON-a. Ovaj prijedlog potencijalne žalitelje stavlja u teži položaj nego dosada, jer širi prozor neizvjesnosti i potencijalno poskupljuje podizanje žalbe, ali i potencijalno skraćuje rokove za podnošenje žalbe. Naime, upozoravanje naručitelja na nezakonitost nije isto kao i podnošenje žalbe – pretpostavka je da ovakvo ”upozorenje” neće biti sadržajno istovjetno žalbi, već će potencijalni žalitelj ovdje samo navoditi osnovu argumentaciju. Recimo da takvo ”upozorenje” potencijalni žalitelj podnese četiri dana nakon objave DON-a, te čeka još tri dana da vidi hoće li dobiti odgovor od naručitelja. I sad ako ne dobije odgovor ili dobije negativni odgovor – ima samo osam dana za podnošenje žalbe. Naravno, potencijalni žalitelj je mogao i paralelno raditi na punoj žalbi, ali u slučaju da dobije (neizgledan) pozitivni odgovor od naručitelja – bezveze troši svoje vrijeme i resurse. Ako ovo uparimo sa žalbenim naknadama za žalbe na DON koje se i dalje određuju u istim iznosima kao i žalbe na odluke o odabiru – slika o otežavanju podnošenja žalbi na DON je jasnija.

SMANJENJE ŽALBENIH NAKNADA

Žalbene naknade su smanjene! Proširen je vrijednosni prag za najnižu naknadu od 1.300,00 EUR, postotak iznosa žalbene naknade je smanjen sa 0,5 na 0,4% od procijenjene vrijednosti nabave do 13.272.000,00 EUR, dok je najviže žalbena naknada značajno smanjena – za više od 13.000,00 EUR. Ovo je pozitivan iskorak MINGO-a, s tim da, ako mogu cjepidlačiti, volio vidjeti određivanje žalbene naknade za žalbe protiv DON-a u fiksnom iznosu od npr. 1.300,00 EUR. Također, dobar dio i ovako sniženih žalbenih naknada je značajno viši od onih iz 2016.

UMJESTO ZAKLJUČKA

Teško je bilo očekivati ogromne izmjene ZJN-a kada znamo da relativno brzo očekujemo nove javnonabavne Direktive EU. Ipak, ova činjenice ne sprječava MINGO da riješi neke od pitanja koje navodim ovdje, budući da se neka od njih odnose na specifičnosti našeg pravnog sustava, neka od njih su i sada u potpunoj dispoziciji država članica, a neka su nužna kako bi se naručiteljima olakšalo postupanje sa ponuditeljima iz zemalja poput Turske i Kine.

Uncategorized