Post je prilagođena i skraćena verzija rada Britvić-Vetma, B., Turudić, M., Radiofrekvencijski spektar kao dobro od javnog interesa, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, Vol 55. br. 1., 2018.

UVOD

Razvoj medijskih i telekomunikacijskih tehnologija od početka 20. stoljeća do danas uveo je revolucionarne promjene u način na koji komuniciramo, dolazimo do informacijama i konzumiramo medijske sadržaje. Marconi 1901. uspješno provodi prvu transatlantsku radio komunikaciju, čime se može reći da počinje era iskorištavanja radiofrekvencijskog spektra (RF spektar). Korištenjem RF spektra, radijske stanice počinju donositi informacije i zabavu u stvarnom vremenu, dok dodatni i revolucionarni iskorak u tom smjeru nekoliko desetljeća kasnije donosi televizija. Kasnije, RF spektar omogućuje ne samo jednosmjernu transmisiju informacija i zabave, već i dvosmjernu bežičnu komunikaciju na globalnoj razini. Bez RF spektra, mobilna komunikacija kakvu poznajemo danas ne bi bila moguća. Posljednji u nizu važnih načina korištenja RF spektra je omogućavanje stvaranja bežičnih mreža za pristup Internetu, koji postupno iz mreže zasnovane na fizičkim kabelima postaje bežična mreža temeljena na frekvencijama iz RF spektra.

Važnost RF spektra za današnja društva je neizmjerna. Bez njegova iskorištavanja na globalnoj razini način na koji se informiramo, komuniciramo ili poslujemo ne bi bio moguć. Upravo zato je RF spektar u okviru međunarodnih organizacija ali i velikog broja država prepoznat kao (ograničeno) dobro od javnog interesa koje je nužno štititi. To je i glavni razlog zašto je upravljanje i podjela frekvencije RF spektra u nadležnosti neovisnih regulatornih tijela (najčešće regulatornih agencija za elektroničke komunikacije).

DEFINICIJA RADIOFREKVENCIJSKOG SPEKTRA

Kako bi objasnili što je to točno RF spektar, potrebno je prije prikazati širi pojam, a to je elektromagnetski spektar. Elektromagnetski spektar kao pojam predstavlja sve frekvencije elektromagnetskog zračenja, i dijeli se na gama zračenje, rendgensko zračenje, ultraljubičasto zračenje, vidljivi (optički spektar), infracrveno zračenje, terahertz zračenje, mikrovalno zračenje i RF spektar. RF spektar je stoga dio elektromagnetskog spektra povezan s distribucijom radio valova. RF spektar predstavlja velik dio elektromagnetskog spektra koji omogućuje bežično odašiljanje i primanje poruka na većim ili manjim udaljenostima. RF spektar se dijeli prema frekvencijama, a različite frekvencije imaju različitu uporabu. Važno obilježje RF spektra je i činjenica da se ne može potrošiti, odnosno da će radijska frekvencija ostati u istom stanju prije i poslije njena korištenja.

RADIOFREKVENCIJSKI SPEKTAR U PRAVU REPUBLIKE HRVATSKE

RF spektar u pravu RH reguliran je s nekoliko pravnih propisa. Prije svega, najvažniji propisi su Zakon o elektroničkim komunikacijama (ZEK) i Zakon o elektroničkim medijima (ZEM). Također, važni su i pravilnici donijeti na temelju ovlasti koje proizlaze upravo iz ZEK-a, od kojih su najvažniji Pravilnik o namjeni radiofrekvencijskog spektra, Pravilnik o uvjetima dodjele i uporabe radiofrekvencijskog spektra i Pravilnik o plaćanju naknada za pravo uporabe adresa, brojeva i radiofrekvencijskog spektra. Iz područja elektroničkih medija, najvažniji su Pravilnik o sadržaju i postupku obavijesti o namjeri davanja koncesija za obavljanje djelatnosti pružanja medijskih usluga televizije i radija i Pravilnik o visini i načinu plaćanja naknada.

Elektroničke komunikacije

Sukladno odredbama regulatornog okvira za elektroničke komunikacije EU, RF spektrom u RH upravlja HAKOM, kao neovisna nacionalna regulatorna agencija za (između ostalog i) elektroničke komunikacije. HAKOM RF spektrom upravlja u skladu sa Statutom, Konvencijom i Radijskim propisima ITU-a te odredbama ZEK-a i prije navedenih pravilnika. Djelotvorno upravljanje radiofrekvencijskim spektrom mora se temeljiti na načelima objektivnosti, transparentnosti, razmjernosti i nediskriminacije te postignutom usklađivanju na razini EU ili međunarodnoj razini.
RF spektar je ZEK-om definiran kao prirodno ograničeno opće dobro. Navedeno određenje RF spektra kao općeg dobra u neskladu je s definicijom iz Okvirne direktive regulatornog okvira EU, gdje je RF spektar definiran kao javno dobro.

Elektronički mediji

Uz elektroničke komunikacije, radijske frekvencije su od velike važnosti i za pružanje klasičnih usluga televizije i radija. Kada kažemo klasičnih, mislimo na usluge čiji se signali ne prenose putem interneta, kao IPTV ili digitalni radio. Kod dodjele radijskih frekvencija za takve usluge, postoji suradnja HAKOM-a i Vijeća za elektroničke medije (VEM), tijela koje upravlja Agencijom za elektroničke medije (AEM). Iako ZEM ne definira pravnu prirodu RF spektra, ipak sadrži odredbe o dodjeli radijskih frekvencija za televiziju i radio. Te odredbe su od iznimne važnosti budući da, za razliku od ZEK-a, postupka dodjele opisuju kao koncesijski postupak, a dozvolu za korištenje radijske frekvencije kao koncesiju.

DOBRA OD JAVNOG INTERESA U PRAVNOM PORETKU REPUBLIKE HRVATSKE

ZEK-om je RF spektar određen kao prirodno ograničeno opće dobro. Kako bi mogli problematizirati takvo određenje RF spektra, potrebno je ukratko prikazati sve oblike dobara pod nekom vrstom javnopravnog režima u RH. Tako ćemo prikazati dobra od interesa za RH, javna dobra i opća dobra. Pravna regulacija navedenih dobara od javnog interesa podijeljena je između Ustava RH, Zakona o vlasništvu i ostalim stvarnim pravima, ali i čitavog niza sektorskih zakona koji reguliraju neko od posebnih dobara od javnog interesa.

Dobra od interesa za Republiku Hrvatsku

Dobra od interesa za RH određena su Ustavom RH , i možemo ih smatrati temeljnom i najširom vrstom dobara od javnog interesa u RH. Tako je Ustavom propisano kako more, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za RH, imaju njezinu osobitu zaštitu. Također, zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za RH mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.

Javna dobra

Javna dobra u hrvatskom pravu su dobra u vlasništvu RH ili jedinica lokalne i regionalne samouprave. RH i druge pravne osobe javnoga prava koje su nositelji prava vlasništva imaju kao vlasnici u pravnim odnosima jednak položaj kao i privatni vlasnici, ako zakonom nije što drugo određeno. Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (ZV) poznaje sljedeće vrste javnih dobara: javna dobra u općoj uporabi, javna dobra u javnoj uporabi i ostala javna dobra.

Opća dobra

Opća dobra ZV definira kao dobra koja nisu sposobna biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava. To su dijelovi prirode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jedne fizičke ili pravne osobe pojedinačno, nego su na uporabi svih, kao što su atmosferski zrak, voda u rijekama, jezerima i moru, te morska obala. Također, stvar se može isključiti iz pravnog prometa i proglasiti općim dobrom i na temelju zakona. Stoga, opće dobro je izvan pravnog prometa ili zbog svojih prirodnih svojstava ili zbog zakonske norme koja ga stavlja izvan pravnog prometa.
O općim dobrima vodi brigu, njima upravlja i za to odgovara RH ako posebnim zakonom nije drugačije uređeno, a pravno nisu dijelovi općeg dobra one zgrade i druge građevine koje su na njemu izgrađene na temelju koncesije, pa one tvore zasebnu cjelinu dok koncesija traje. Dakle, iako vlasništvo nad općim dobrima nije moguće, njima upravlja i o njima vodi brigu RH. RH također ima pravo gospodarski iskorištavati opća dobra, što će činiti u obliku dodjele koncesija. Opća dobra imaju dva glavna obilježja: isključenost iz pravnog prometa (nad njima vlasništvo ni druga stvarna prava ne može steći nitko, pa tako ni RH) i opću uporabu.

Bitno je napomenuti kako postoje velike sličnosti u pravnom uređenju općeg dobra i javnog dobra u općoj uporabi. Naime, ZV propisuje kako se na javna dobra u općoj uporabi na odgovarajući način se primjenjuju pravila koja vrijede za opća dobra. Stoga jedina funkcionalna razlika koja postoji je ta da je opće dobro izvan pravnog prometa, dok je javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu RH ili jedinica lokalne i područne samouprave.

RADIOFREKVENCIJSKI SPEKTAR KAO OPĆE ILI JAVNO DOBRO

Iako je ZEK-om izričito propisana pravna priroda RF spektra kao općeg dobra, smatramo potrebnim provesti detaljniju analizu kako bi ustanovili je li takva definicija opravdana. Naime, takva definicija u direktnom je neskladu s definicijom iz Okvirne direktive (službeni hrvatski prijevod), gdje se RF spektar definira kao javno dobro. Prije svega, naglašavamo kako je neupitno da RF spektar pripada općoj definiciji dobra od interesa za RH. Ustavom je propisano kako more, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobitog kulturnoga, povijesnoga, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za RH, imaju njezinu osobitu zaštitu. Kako je RF spektar samo dio elektromagnetskog spektra koji je prirodna pojava, smatramo kako se svakako može podvesti pod ”druge dijelove prirode” koji se spominju u ustavnoj odredbi o dobrima od interesa za RH.
Osim općeg dobra, jedino dobro od javnog interesa koje bi RF spektar mogao biti je javno dobro od općeg interesa. Kako je RF spektar dobro koje je i mora biti dano na korištenje svim fizičkim i pravnim osobama pod jednakim uvjetima, nemoguće ga je smatrati javnim dobrom od javnog interesa. Sukladno tome, bitno je ponoviti kako je jedina stvarna razlika između režima općeg dobra i javnog dobra od općeg interesa u režimu vlasništva i drugih stvarnih prava. Naime, opća dobra su izvan vlasničkog režima, dok su javna dobra od općeg interesa u vlasništvu RH ili jedinica lokalne i regionalne samouprave. Opća dobra ne mogu biti u vlasničkom režimu ili zbog svojih prirodnih obilježja, ili zbog posebnog zakona koji ih stavlja izvan takvog režima.

RF spektar je specifična prirodna pojava. To je jedan od nevidljivih dijelova elektromagnetskog spektra, te smatramo kako su i RF spektar ali i cjelokupni elektromagentski spektar prirodne pojave koje zbog svojih prirodnih obilježja ne mogu biti u vlasničkom režimu. Kako je nezamisliv koncept vlasništva nad vidljivim spektrom svjetlosti ili ultraljubičastim zračenjem kao drugim dijelovima elektromagnetskog spektra, tako smatramo nezamislivim i vlasništvo nad RF spektrom. Ipak, iako smatramo kako vlasništvo ne može postojati, RH upravlja RF spektrom, dodjeljuje njegove dijelove na korištenje fizičkim ili pravnim osobama, i u određenim slučajevima naplaćuje naknadu za korištenje RF spektra. Dodjela radijskih frekvencija sukladno ZEK-u i relevantnim pravilnicima nije koncesijski postupak koji se vodi sukladno Zakonu o koncesijama (ZK), već je riječ o dozvolama (upravnim aktima) koje se dodjeljuju na temelju postupka propisanog posebnim pravilnikom. Te dozvole se mogu dodijeliti na rok od maksimalno 20 godina. Za razliku od elektroničkih komunikacija, radijske frekvencije za televiziju i radio dodjeljuju se na temelju koncesijskog postupa sukladno odredbama ZEM-a i ZK-a.

Nije jasna motivacija zakonodavca za ovako diferencijalan pristup dodjeli radijskih frekvencija. Poglavito zato što ZV izričito navodi samo koncesije kao alat za gospodarsko iskorištavanje općih i javnih dobara u općoj uporabi. Smatramo kako bi zbog ujedančenosti pravnog sustava, ali i zbog javne važnosti RF spektra zakonodavac trebao propisati isključivo koncesijsko korištenje RF spektra u ZEK-u. Poglavito zato što su prijašnji zakoni koji su uređivali istu materiju poznavali koncesije, a ne dozvole.
Mogućnost dodjele radijskih frekvencija upravnim aktom i koncesijom može dovesti u pitanje zakonsko određivanje RF spektra kao općeg dobra. Tako Popovski razlikuje načine gospodarskog iskorištavanja javnog dobra u općoj uporabi i općeg dobra. Navodi kako je glavni način raspolaganja javnim dobrom u općoj uporabi dodjela koncesije, ali da je u nekim slučajevima moguće i u obliku koncesijskog odobrenja odnosno upravnog akta . Za razliku od javnog dobra u općoj uporabi, za gospodarsko korištenje općeg dobra u zakonom propisanim slučajevima moguće podijeliti koncesiju ili koncesijsko odobrenje.

Sukladno svemu navedenom, dva su problema kod definiranja RF spektra kao općeg dobra. Okvirna direktiva RF spektar definira kao javno dobro, i zakonodavac je u jednom dijelu propisao dodjelu radijskih frekvencija na temelju dozvola (upravnih akata) a u drugom dijelu na temelju koncesije.
Razlike u definiranju RF spektra u ZEK-u i Okvirnoj direktivi ne vidimo nužno kao nepremostiv problem. Naime, moguće je zamisliti kako prevoditelj Okvirne direktive nije bio upoznat s razlikama u konceptima općeg dobra i javnog dobra u općoj uporabi. Isto tako, bitno je naglasiti kako je koncept općeg dobra rijedak u komparativnim pravnim sustavima , pa je moguće da je to razlog takvog određivanja RF spektra u Okvirnoj direktivi.

S druge strane, neujedančenost u postupku i načinu dodjele radijskih frekvencija vidimo kao potencijalan problem. Iako smatramo da RF spektar, sukladno prirodnim svojstvima, pripada općim dobrima, mogućnost dodjele radijskih frekvencija na temelju upravnog akta smješta ga u javna dobra u općoj uporabi. Kako bi riješio nedoumice oko pravne prirode RF spektra u hrvatskom pravnom sustavu, zakonodavac bi trebao propisati koncesije kao jedini način dodjele radijskih frekvencija.

Link na rad

Elektroničke komunikacije Mrežne industrije Elektroničke komunikacije radiofrekvencijski spektar