Prijedlog novog Zakona o upravnim sporovima (ZUS) je u esavjetovanju do 23. prosinca 2023. Pitanje je u kojem će obliku prijedlog doći u Sabor i dodatno – u kojem će obliku biti usvojen, pa je nezahvalno i prerano komentirati pojedina rješenja. Ipak, mislim važnim ukazati na jednu zanimljivu namjeru predlagača – postupno ukidanje jednostupanjskog upravnog spora u posebnim upravnim postupcima.

Prije stupanja na snagu trenutno važećeg ZUS-a, upravnosudska zaštita je bila jednostupanjska, te je postojao Upravni sud u Zagrebu kao jedini upravni sud u Hrvatskoj. Trenutnim ZUS-om uvodi se dvostupanjska upravnosudska zaštita – osnivaju se četiri prvostupanjska upravna suda te Visoki upravni sud (VUS) kao sud drugog stupnja [efn_note] U nekim postupcima kao sud prvog stupnja. [/efn_note].

Nedugo nakon toga, primjetilo se postupno napuštanje dvostupanjskog upravnog sudovanja kroz nove ili izmjene postojećih sektorskih zakona. Tako je npr. Zakonom o elektroničkim komunikacijama [efn_note] NN 76/22. [/efn_note], Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja [efn_note] NN 79/09, 80/13, 41/21. [/efn_note], Zakonom o javnoj nabavi [efn_note] NN 120/16, 114/22. [/efn_note] – propisana isključiva nadležnost VUS-a za upravne sporove protiv upravnih akata koji se donose na temelju tih i još nekih zakona.

Takva rješenja su se opravdavala nužnosti ujednačavanja sudske prakse, posebnom složenosti predmeta i sl., ali su naišla i na negodovanje VUS-a (relevantne odredbe Zakona o javnoj nabavi VUS je neuspješno osporavao i na Ustavnom sudu).

Ipak, čini se da sada dolazi do zaokreta. Ovdje posebno ukazujem na članak 12 . i članak 170. prijedloga ZUS-a, te uz njih priložena obrazloženja predlagatelja.

Tako je člankom 12., kojim se propisuje stvarna nadležnost, propisano sljedeće;

(1) Upravne sporove (u daljnjem tekstu: spor) rješavaju upravni sudovi i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Visoki upravni sud).

(2) Upravni sudovi odlučuju:

1. o tužbama protiv pojedinačnih odluka javnopravnih tijela,

2. o tužbama protiv postupanja javnopravnih tijela,

3. o tužbama zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili postupanja javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku,

4. o tužbama protiv upravnih ugovora i izvršavanja upravnih ugovora,

5. u drugim zakonom propisanim slučajevima.

(3) Visoki upravni sud odlučuje:

1. o žalbama protiv presuda upravnih sudova i rješenja upravnih sudova protiv kojih je dopuštena žalba,

2. o zakonitosti općih akata,

3. o sukobu nadležnosti između upravnih sudova,

4. u drugim zakonom propisanim slučajevima.

(4) U slučajevima kada se posebnim zakonom propisuje nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, predlagatelj posebnog zakona dužan je razloge za takvo rješavanje upravnog spora detaljno i razumno obrazložiti.

(5) Nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske može se propisivati samo organskim zakonima.

U obrazloženju uz navedeni članak navodi se sljedeće;

Ovim člankom propisana je stvarna nadležnost sudova koji rješavaju u upravnim sporovima. Upravni sudovi rješavaju u prvom stupnju o tužbama protiv pojedinačnih odluka javnopravnih tijela te postupanja javnopravnih tijela, o tužbama zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili postupanja javnopravnog tijela u zakonom propisanom roku i o tužbama protiv upravnih ugovora i izvršavanja upravnih ugovora. Nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ograničena je samo na presude i rješenja upravnih sudova protiv kojih je ovim Zakonom dopuštena žalba, zakonitosti općih akata, o sukobu nadležnosti između upravnih sudova. Budući da se posebnim zakonima propisuje nadležnost Visokog upravnog suda, na primjer: Zakonom o javnoj nabavi („Narodne novine”, broj 120/16., 114/22.), Zakonom o pravu na pristup informacijama („Narodne novine”, broj 25/13., 85/15., 69/22.) , Zakonom o elektroničkim komunikacijama („Narodne novine”, broj 76/22.), Zakonom o poštanskim uslugama, („Narodne novine”, broj 144/12., 153/13., 78/15., 110/19.), Zakonom o regulaciji tržišta željezničkih usluga i zaštita prava putnika u željezničkom prijevozu („Narodne novine”, broj 104/17.), Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine”, broj 79/09., 80/13., 41/21.), Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine”, broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19., 144/20. ), Zakonom o registru birača („Narodne novine” broj 144/12., 105/15., 98/19.), ovim Zakonom se takva mogućnost ograničava te se nadležnost Visokog upravnog suda može propisati samo organskim zakonima, s time da je predlagatelj posebnog zakona dužan takvo rješavanje upravnog spora detaljno i razumno obrazložiti.

Dalje, u tom kontekstu iznimno je važan članak 170.;

(1) Vlada Republike Hrvatske dužna je u roku od godine dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona Hrvatskom saboru podnijeti prijedloge zakona o izmjenama i dopunama posebnih zakona koji sadrže odredbe kojima se propisuje isključiva nadležnost Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili mjesna nadležnost upravnih sudova radi usklađenja s člankom 12. stavcima 4., 5. i 6. i člankom 13. stavkom 9. ovoga Zakona.

(2) Ako Vlada Republike Hrvatske ne postupi u skladu sa stavkom 1. ovoga članka, odredbe posebnih zakona koje su protivne članku 12. stavcima 4., 5. i 6. i članku 13. stavku 9. ovoga Zakona prestaju važiti istekom roka iz stavka 1. ovog članka.

Citirano je teško točno tumačiti budući da se izgleda potkrala i mala pogreška (člankom 170. referira se na stavke 4., 5. i 6. članka 12., a ova verzija članka 12. ima samo pet stavaka), ali mislim da se može zaključiti kako je namjera predlagatelja u potpunosti ukinuti – ili bar drastično smanjiti – sektorska zakonodavna rješenja koja propisuju isključivu nadležnost VUS-a u upravnom sporu.

Vlada će, prema ovom prijedlogu, biti obvezna u roku od godine dana od stupanja na snagu ovog priejdloga ZUS-a podnijeti Saboru na usvajanje prijedloge izmjena svih posebnih zakona koji propisuju isključivu nadležnost VUS-a, učiniti te zakone organskim zakonima, te objasniti zašto je odstupanje od temeljnih odredbi ZUS-a o dvostupanjskoj upravnosudskoj zaštiti – opravdano. Ukoliko se navedeno ne učini u propisanom roku – odredbe kojima se propisuje isključiva nadležnost VUS-a u svim tim posebnim zakonima – automatski prestaju važiti.

Ostavimo na stranu upitnost ovakve planirane derogacije postojećih zakona kroz prijelazne i završne odredbe novog zakona, te pokušajmo vidjeti što će se dogoditi kroz godinu dana ukoliko ovakav prijedlog postane zakon. Predviđanje je dodatno otežano činjenicom da nas čeka superizborna godina.

Ali, ako tumačimo citirane odredbe prijedloga sukladno obrazloženju uz prijedlog, za očekivati je da se tražene izmjene i dopune postojećih sektorskih zakona u kojima je propisana isključiva nadležnost VUS-a u upravnim sporovima – neće podnijeti Saboru u propisanom jednogodišnjem roku – te će problematične odredbe o stvarnoj nadležnosti u upravnom sporu biti ukinute. Time će se postići stvarna dvostupanjska upravnosudska zaštita više od desetljeća nakon stupanja na snagu trenutno važećeg ZUS-a.

Ovakvo rješenje ima prednosti i mane.

Ovako se vraćamo originalnoj ideji dostupanjskog upravnog sudovanja. Također, sadašnje stanje u kojem se samo za neke upravne sporove propisuje isključiva nadležnost Visokog upravnog suda šalje ružnu i netočnu poruku – neki upravni sporovi su važniji od drugih, i suci provstupanjskih sudova su ih nesposobni rješavati.

S druge strane, ovakvo rješenje će učiniti nepotrebnim i zanemariti znanje koje su u tim posebnim upravnim sporovima akumulirali suci VUS-a, te će trebati vremena da suci upravnih sudova opet uhvate zaostatak u tim predmetima. Ovo je posebno važno budući da je ovo u nekim sektorskim upravnim sporovima druga promjena upravnosudske nadležnosti. Također, bar srednjeročno će patiti ujednačenost sudske prakse te brzina rješavanja upravnih sporova.

U svakom slučaju, ukoliko ovakav prijedlog prođe, vjerujem da će VUS biti zadovoljan.

Upravni spor Upravno postupovno pravo Javna nabava Upravni spor Zakon o javnoj nabavi Zakon o upravnim sporovima