1. Uvod

 Javnonabavnim regulatornim okvirom Europske unije iz 2014. dolazi do značajnih promjena u kriterijima za odabir ponude u postupcima javne nabave – umjesto najniže cijene uvodi se ekonomski najpovoljnija ponuda. Već dugo su bili poznati nedostaci najniže cijene kao kriterija za odabir, te se kroz kriterije ekonomski najpovoljnije  ponude kriteriji za odabir šire izvan same cijene ili troška, kroz primjenu pristupa isplativosti kao što je trošak životnog vijeka, ali i  kvalitativne, okolišne i/ili socijalne aspekte povezane s predmetom javne nabave.

 Stupanjem na snagu Zakona o javnoj nabavi iz 2016.[1] (ZJN) ekonomski najpovoljnija ponuda postaje jedini kriterij za odabir u postupcima javne nabave u Republici Hrvatskoj. Ipak, i danas – sedam godina nakon stupanja zakona na snagu – ne može se reći da je ekonomski najpovoljnija ponuda kao kriterij za odabir u potpunosti zaživila. Korištenje pondera suprotno cilju i svrsi koncepta ekonomski najpovoljnije ponude (npr. ponder[2] cijene koji vrlo često čini 90% ocjene pristiglih ponuda) jedan je od najvećih problema našeg javnonabavnog sustava. Navedeno je još više važno u složenim javnim nabavama gdje je poseban naglasak kvaliteti, kao što je javna nabava radova. Ovo dokazuju i Srhoj i Dragojević, koji navode kako su od stupanja na snagu ZJN-a do kraja 2018. čak 61% postupaka javne nabave radova provedeni na temelju pondera cijene od 90%, a čak 28% ponder cijene koristi u omjeru od 80-89%.[3]

 U svom radu prikazati ću glavna obilježja koncepta ekonomski najpovoljnije ponude kako je zamišljen u relevantnom EU pravu, kritički se osvrnuti na neka naša zakonodavna rješenja, ali i pokušati dati neke prijedloge koji bi mogli unaprijediti kvalitetnije korištenje raznolikih pondera od strane naručitelja u postupcima javne nabave radova.

 

 2. Ekonomski najpovoljnija ponuda i Direktiva 2014/24/EU

 Ekonomski najpovoljnija ponuda (ENP) bila je poznata i u javnonabavnom regulatornom okviru EU iz 2004., ali tada je naručitelj imao mogućnost izbora između dva kriterija za odabir; najniže cijene i ENP-a.[4] Nakon desetljeća sudske prakse Suda Europske unije (SEU), novim i trenutno važećim javnonabavnim regulatornim okvirom EU iz 2014. dolazi do (bar formalno) značajne promjene – ENP postaje jedini kriterij za odabir u postupcima javne nabave.[5] ENP se regulira člankom 67. Direktive 2014/24/EU[6]. Od važnijih odredbi članka 67. ističem kako je propisano kako se ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja utvrđuje se na temelju cijene ili troška, primjenom   pristupa isplativosti, kao što je trošak životnog vijeka, te može uključivati najbolji omjer   između cijene i kvalitete, koji se ocjenjuje na temelju kriterija,   uključujući kvalitativne, okolišne i/ili socijalne aspekte, povezani s predmetom dotičnog javnog ugovora. Ti kriteriji mogu obuhvaćati, na primjer:

 

• kvalitetu, uključujući tehničku vrijednost, estetske i funkcionalne značajke, dostupnost, rješenje za sve korisnike,   društvene, okolišne i inovativne značajke te trgovanje i   uvjete trgovanja;
• organizaciju, kvalifikacije i iskustvo osoblja angažiranog na   izvršenju određenog ugovora, ako kvaliteta angažiranog  osoblja može značajno utjecati na razinu uspješnosti   izvršenja ugovora; ili
• uslugu nakon prodaje i tehničku pomoć, uvjete isporuke kao što su datum isporuke, proces isporuke i rok isporuke ili   rok izvršenja. 

 

Dalje, članak 67. sadrži odredbu koja se u našoj pravnoj literaturi često zanemaruje i ne prepoznaje se njena važnost. To je pogotovo važno kada se razmatra postavljanje univerzalnih pondera u određenim vrstama postupaka javne nabave. Ta odredba je sljedeća;

 

Ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja utvrđuje se na temelju cijene ili troška (…)

 

Dakle, izričito i nedvojbeno se navodi kako je ENP u potpunosti individualizirana kategorija koju utvrđuje isključivo naručitelj i isključivo za jedan konkretni postupak. Naime, to jedino i ima smisla. ENP jednog naručitelja možda neće biti ENP drugog naručitelja za isti predmet nabave, ovisno o njihovim specifičnostima. Također, ENP jednog naručitelja u jednom postupku javne nabave možda neće biti ENP tog istog naručitelja u nekom budućem postupku. Dakle, ovom odredbom članka 67. Direktive 2014/24/EU se izričito i nedvojbeno određivanje ENP-a od slučaja do slučaja stavlja u ruke konkretnog naručitelja, te se onemogućuje prisilno određivanje ENP-a i pondera od strane trećih (trećih tijela ili zakonodavca).

 Ovo što je posebno važno istaknuti je činjenica da države članice mogu odrediti da javni naručitelji ne smiju koristiti samo cijenu ili samo trošak kao jedini kriterij za dodjelu ili  mogu ograničiti njihovu primjenu na određene kategorije javnih naručitelja ili određene vrste ugovora. Naš zakonodavac je odlučio iskoristiti ovu mogućnost na način da je iz svih postupaka javne nabave eliminirao najnižu cijenu kao kriterij pri odabiru, osim u iznimno uskom krugu javnih nabava.

 

 3. Ekonomski najpovoljnija ponuda i Zakon o javnoj nabavi

 Kriteriji za odabir ponude u našem pravu javne nabave uređeni su člancima 283. do 286. ZJN-a[7], te se relativno dosljedno prenose odredbe članka 67. Direktive 2014/24/EU. Člankom 283. je kao jedini kriterij za odabir ponude u postupcima javne nabave određena ENP, a člankom 284. je određeno kako naručitelj ne smije odrediti samo cijenu ili samo trošak kao jedini kriterij za odabir ponude te u tom slučaju relativni ponder cijene ili troška ne smije biti veći od 90%. Iznimke od citiranog pravila su  pregovarački  postupci bez prethodne objave poziva na nadmetanje,  postupak sklapanja ugovora na temelju okvirnog  sporazuma, postupak dodjele ugovora za društvene i  druge posebne usluge te javna nabava za  potrebe obrane i sigurnosti ili za potrebe diplomatskih  misija i konzularnih ureda Republike Hrvatske u  inozemstvu, kada relativni ponder cijene ili troška smije biti veći  od 90%.

 Naš zakonodavac je pri implementaciji ENP-a imao zanimljiv pristup, kojim je omogućio formalno korištenje ENP-a kao kriterija za odabir u postupcima javne nabave, ali je ujedno omogućio da cijena bude uvjerljivo najkorišteniji i odlučujući kriterij odabira u postupcima javne nabave. Ipak, ne mislim da je ovaj pristup u potpunosti loš, budući da  se postupcima javne nabave nabavlja zaista šarolik spektar dobara, usluga i radova – nekad cijena mora biti najvažniji kriterij. Odluka naručitelja da u većini slučajeva uzimaju ponder cijene od 90% više ima veze sa pojednostavljivanjem postupka odabira, ali i strahom od sumnje u nezakonito pogodovanje ako su kriteriji za odabir kompliciraniji.

 Također, od posebne je važnosti napomenuti kako već citirana odredba članka 67. Direktive 2014/24/EU kojom se obvezuje procjena ENP-a iz perspektive naručitelja – nije prenijeta u ZJN. Upravo ta činjenica može dovesti do određenih dvojbi, ali i stavova kako je moguće propisati obvezujuću strukturu pondera sa određeni krug naručitelja u određenim vrstama postupaka javne nabave.

 

 4. Problemi i kako ih riješiti?

 Kada govorimo o ENP u hrvatskom pravu javne nabave, kao glavni problem se nameće pretjerano korištenje pondera cijene, odnosno vrlo često korištenje pondera cijene u iznosu od 90%, što 10% ostalih pondera čini od skoro nikakvog učinka na odabir ponuditelja. Ovakvo ”slaganje” pondera može dovesti do odabira ponuditelja koji će pružiti usluge, dobra ili radove neodgovarajuće kvalitete – što je posebno važno i problematično kod nabave radova. Razlozi za ovakvo postupanje naručitelja zahtijevaju dublju analizu, ali siguran sam da se mogu povezati sa strahom od optužbi za pogodovanje kao i (pogotovo u zadnje vrijeme) neproporcionalnih posljedica greške naručitelja u postupcima javne nabave. Naime, utvrđivanje pondera koji stavljaju puno manji naglasak na cijenu izlaže naručitelja potencijalnim optužbama za pogodovanje skupljem ponuditelju.[8] Također, nedavne izmjene ZJN-a, kojima su žalbene naknade narasle i do 100 puta, sigurno nisu pozitivno utjecale na autonomiju i ”hrabrost” naručitelja pri utvrđivanju pondera za odabir. Smatram kako je iznimno važno jačati kapacitete naručitelja za provođenje postupaka javne nabave sa što manje pogrešaka, i omogućiti kolegicama i kolegama koji pripremaju i provode postupka javne nabave da što kvalitetnije i slobodnije, bez ikakvog uplitanja – rade svoj posao. Umjesto toga – posao im se sve više otežava. Već spomenuto dizanje žalbenih naknada ne utječe samo na ponuditelje, već i na naručitelje – a psihološki posebno na kolegice i kolege u odjelima nabave. Naime, kada žalitelj uplaćuje žalbenu naknadu – uplaćuje ju u državni proračun. Ako uspije sa žalbom, naknadu dobija natrag – ali ne iz državnog proračuna, već od samog naručitelja. Dakle, žalbena naknada tako ima i kazneni karakter prema naručitelju, kojeg se novčano kažnjava za utvrđene nezakonitosti u provedenom postupku javne nabave. Dizanjem žalbenih naknada i do 100 puta, kolegice i kolege koji provode postupke javne nabave sada su dovedeni u situaciju da njihove nenamjerne greške mogu značajno financijski oštetiti njihovog poslodavca, što će imati i već ima poguban utjecaj na inicijativu i  pronalaženje najboljeg rješenja za nabavljanje potrebnog dobra, usluge ili radova, što se posebno odnosi i na ENP i određivanje pondera.

 Stoga se postavlja pitanje – kako riješiti ovaj objektivni problem, i kako potaknuti naručitelje na korištenje raznolikijih pondera kod utvrđivanja ENP-a? U stručnoj javnosti relativno često se mogu čuti razmišljanja kako je nužno propisati obvezne kombinacije pondera za određene vrste postupaka javne nabave. Na primjer – posebnu kombinaciju pondera za radove, koje će onda naručitelji biti obvezni primjenjivati.

 Kao što je već bilo rečeno, ovakva mogućnost nije moguća na temelju odredbi članka 67. Direktive 2014/24/EU. Naime, već citiranim stavkom članka 67. propisano je kako se ENP utvrđuje sa stajališta javnog naručitelja, što znači da svaki pojedini naručitelj ima pravo odlučiti kako će utvrđivati pondere od postupka do postupka javne nabave.

 S druge strane, postoji mogućnost izmjene stavka 4. članka 284. ZJN-a, kojim je propisano kako ponder cijene može ići do 90%. Izmjenom navedene odredbe na način da ponder cijene može ići do 70 ili 80% smanjio bi se utjecaj cijene ponude na odabir u svim postupcima javne nabave. Ipak, mislim kako ni ovaj pristup ne bi nužno bio dobar, budući da postoje javne nabave (posebno) dobara gdje će cijena biti praktički jedini kriterij na temelju kojeg će se moći razlučiti ponude. A stvaranje paralelnih režima pondera za različite postupke javne nabave u ZJN-u bi dovelo do zbunjujuće fragmentacije koja ne bi poboljšala hrvatski normativni javnonabavni okvir.

 Stoga, kao jedino rješenje ovog problema vidim – soft law mjere. Tu prije svega mislim da daljnju i ciljanu edukaciju o ENP-u općenito pa tako i o kvalitetnom postavljanju pondera od slučaja do slučaja. Ali kao rješenje koje bi moglo maknuti pritisak sa naručitelja vidim donošenje oglednih i neobvezujućih  primjera pondera za različite vrste javnonanabvnih postupaka od strane nadležnih tijela. Nadležna tijela su prije svega Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja (MINGO) i  Središnji državni ured za središnju nabavu (SDUSN). Ali, i čitav niz drugih tijela može dati doprinos uspostavljanju dobrovoljnih i oglednih pondera; Hrvatska gospodarska komora (HOK), Hrvatska komora inženjera građevinarstva (HKIG), kao i granska udruga poslodavaca graditeljstva unutar Hrvatske udruge poslodavaca (HUP).

 Zajedničkim naporima navedenih tijela mogu se uspostaviti ogledni primjeri pondera za utvrđivanje ENP-a unutar posebnih vrsta javnonabavnih postupaka koji bi maknuli pritisak sa naručitelja koji su ih spremni koristiti, ali i uklonili sumnje u pogodovanje skupljim ponuditeljima kroz utvrđivanje pondera sa manjim naglaskom na cijenu.

 Jedan relativno komplementaran primjer je Odluka o određivanju relativnih pondera za arhitektonske i inženjerske i s njima povezane savjetodavne usluge u graditeljstvu i prostornom uređenju[9] (Odluka) Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine. Ponderi određeni navedenom Odlukom zaista daju kvalitetne smjernice pri mjenjivačima te određenu fleksibilnost kod primjene. Ipak,  problematičnom smatram odredbu članka 1. kojom je propisano kako se Odlukom uređuju  relativni ponderi javnih naručitelja iz djelokruga Ministarstva za arhitektonske i inženjerske i s njima povezane savjetodavne usluge u graditeljstvu i prostornom uređenju, koje u postupcima javne nabave mogu koristiti i drugi obveznici javne nabave. Dakle, citirana odredba se može iščitati na način da je primjena ove Odluke obvezna za javne naručitelje ”iz djelokruga Ministarstva za arhitektonske i inženjerske i s njima povezane savjetodavne usluge u graditeljstvu i prostornom uređenju” – što je svakako protivno citiranom članku 67. Direktive 2014/24/EU.

 

 5. Zaključak

 U posljednjih 10 godina u pravu EU se ENP iskristalizirala kao (skoro) jedini kriterij za odabir najpovoljnije ponude u postupcima javne nabave. Naš lokalni problem u primjeni ENP-a je preveliko oslanjanje naručitelja na ponder cijene, koji sukladno ZJN-u može ići i do 90% ukupne ocjene. Kao rješenje navedenog problema nekad se sugerira propisivanje obveznih iznosa pondera ili ZJN-om ili na neki drugi način. Takav pristup bio bi suprotan članku 67. Direktive 2014/24/EU, budući da je stavkom 2. navedenog članka izričito propisano kako se ENP utvrđuje iz perspektive konkretnog naručitelja u konkretnom postupku javne nabave. Nažalost, navedena odredba nije na odgovarajući način prenijeta u ZJN što je doprinijelo ovakvim nejasnoćama oko utvrđivanja pondera ENP-a. Također, smanjivanje maksimalnog dopuštenog pondera cijene kroz ZJN smatram upitnim zbog pojedinih postupaka javne nabave gdje cijena može biti praktički jedini razlikujući faktor između ponuda, ali i zbog potencijalne štetne normativne fragmentacije pondera kroz različite predmete nabave.

 Stoga kao jedino rješe vidim soft law pristup, kroz osmišljavanje i objavljivanje neobvezujuće kombinacije pondera za različite postupke javne nabave. U osmišljavanju takvih neobvezujućih pondera može sudjelovati čitav niz tijela, koja snagom svog autoriteta mogu pomoći naručiteljima u postepenom napuštanju cijene kao odlučujućeg kriterija u pojedinim postupcima javne nabave.

 

 

 

 

 

---

[1] NN 120/16, 114/22.

[2] Više o ponderima vidi u Bordalo Faustino, P.: Award Criteria in the EU Directive on public Procurement, Public Procurement Law Review 2014, 3.

[3] Srhoj, S., Dragojević, M.:  Public procurement and supplier job creation: Insights from auctions, The Journal of Law, Economics, and Organization 2023. P. 4.5.4

[4] Vidi i Semple, A.: Commentary on Article 67, u Caranta, R., Sanchez-Graells, A. (eds.): European Public Procurement – Commentary on Directive 2014/24/EU, Edward Elgar Publishing 2021., str. 707.

[5] Inden, T.: Commentary on Article 67, u Steinicke, M., Vesterdorf, P. L. (eds.): EU Public Procurement Law – Brussels Commentary, Nomos 2018., str. 715,

[6] Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća  od 26. veljače 2014.  o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ .

[7] Za više detalja vidi Turudić, M.: Komentar Zakona o javnoj nabavi, Zgombić i partneri 2018., str. 518.

[8] O korupciji u postupcima javne nabave više vidi u Turudić, M.: Pravo javne nabave, Narodne novine 2017., str. 15.-17.

[9] NN 119/18, 5/19.

Nekategorizirano Javna nabava