I. Uvod

Vlada Republike Hrvatske 19. lipnja 2019. podnijela je Hrvatskom Saboru Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ustanovama (u nastavku; IZU). Neki od glavnih proklamiranih ciljeva predmetnih izmjena su usklađivanje osnivanja, ovlasti upravnih vijeća i drugih kolegijalnih tijela, načina raspolaganja s dobiti i nadzor nad javnim ustanovama s novim Zakonom o sustavu državne uprave. Također, kako je Zakon o ustanovama stupio na snagu 1993., predlagatelj smatra kako ga je bilo nužno nomotehnički i terminološki uskladiti s važnim zakonima upravnog prava, kao što je Zakon o općem upravnom postupku. Za većinu navedenih i predviđenih izmjena smatram kako su nužne i dobrodošle. Ipak, problematičnim smatram dvije izmjene.

II. Ustanove i regulatorne agencije

Člankom 4. IZU-a propisuje se sljedeće;

Članak 6. mijenja se i glasi: 

Članak 4. 

„Ustanova se osniva kao javna ustanova ako je djelatnost ili dio djelatnosti koju obavlja zakonom određena kao javna služba. 

Javna ustanova može se osnovati i za;

 1. obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti koje nisu određene kao javna služba, ako se one obavljaju na način ı pod uvjetima koji su propisani za javnu službu.

2. obavljanje povjerenih poslova državne uprave sukladno zakonu kojim se uređuje sustav državne uprave i posebnom zakonu.“

Predlagatelj navedenu odredbu objašnjava na sljedeći način;

Odredbom ovoga članka mijenja se članak 6. Zakona kojim se (okvirno) određuju djelatnosti, za čije se obavljanje osniva javna ustanova. U odnosu na dosadašnje uređenje, ovdje se izričito utvrđuje da se ustanova osniva kao javna ustanova ako je djelatnost ili dio djelatnosti koju obavlja zakonom određena kao javna služba, s tim da je zadržana mogućnost osnivanja javne ustanove za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti koja nije određena kao javna služba, ako se one obavljaju na način i pod uvjetima koji su propisani za javnu službu. Također se, dosljedno novom Zakonu o sustavu državne uprave, izričito utvrđuje da se javna ustanova može osnivati za obavljanje povjerenih poslova državne uprave, što, među ostalim, uključuje i poslove u području regulacije i nadzora zakonom određenih tržišta javnih usluga.

Navedenom odredbom i njenim tumačenjem predlagatelj regulatorne agencije pokušava poistovjetiti sa ustanovama i podvući ih pod isti pravni režim. Takvo rješenje smatram lošim iz nekoliko razloga. Prije svega, u prije navedenom tumačenju predlagatelja spominje se nadzor tržišta javnih usluga. Javnim uslugama smatramo, između ostalog, usluge elektroničkih komunikacija, pružanja energije, željeznicu i poštu. Dakle, sve navedene usluge pružaju se na tržištima koja u Republici Hrvatskoj, kao i u ostalim članicama EU, nadzire neovisna regulatorna agencija.

Kada govorimo o regulatornim agencijama, važno je razlučiti dva pojma; regulatorne agencije i izvršne agencije. Izvršne agencije su javnopravna tijela zadužena za obavljanje neposredne provedbe zakona, razvojne te druge stručne poslove, te koja u potpunosti za svoj rad odgovaraju izvršnoj vlasti, najčešće sektorskom ministarstvu.

S druge strane, regulatorne agencije su javnopravna tijela kojima se povjerava reguliranje određenog tržišta koje još uvijek nije postiglo očekivanu razinu tržišnog natjecanja, i koje su u potpunosti neovisne u svom radu. Ta neovisnost se očituje prema subjektima regulatornog nadzora, ali i prema izvršnoj vlasti. Naime, regulatorne agencije za svoj rad odgovaraju isključivo predstavničkom tijelu (Saboru), kroz imenovanja ravnatelja i upravljačkog tijela, ali i kroz podnošenje izvješća o radu.

Ovakvim prijedlogom IZU-a, uvodi se mogućnost dokidanja neovisnosti regulatornih agencija kroz stavljanje regulatornih agencija pod nadzor izvršne vlasti. Naime, sukladno Zakonu o ustanovama, nadzor nad zakonitošću rada ustanove i općih akata provodi nadležno ministarstvo. Tako bi se regulatorne agencije stavile pod nadzor sektorskih ministarstava, čime bi se dovela u pitanje njihova autonomija u djelovanju, ali bi se uveo i nered u hrvatski pravni sustav, budući da je i ustavnopravna i upravnopravna teorija već uspostavila neovisnost regulatornih agencija kao jednu od njihovih definirajućih karakteristika. A ta neovisnost je ostvariva jedino ako regulatorne agencije za svoj rad odgovaraju Saboru.

III.Ustanove i načelo nemerkantilnosti

Članak 57. mijenja se i glasi:  Člankom 37. IZU-a propisuje se sljedeće;

„Sredstva za rad koja su pribavljena od osnivača, stečena pružanjem usluga i prodajom proizvoda ili su pribavljena iz drugih izvora čine imovinu ustanove. 

Ako u obavljanju svoje djelatnosti ustanova ostvari dobit, ostvarena se dobit upotrebljava za obavljanje i razvoj djelatnosti ustanove u skladu s aktom o osnivanju i statutom. 

Iznimno od odredbe stavka 2. ovoga članka, ostvarena dobit ustanove iz članka 7. stavka 1. točke 3. ovoga Zakona može se upotrijebiti i na druge načine, uz odgovarajuću primjenu propisa o trgovačkim društvima, temeljem odluke osnivača u skladu s aktom o osnivanju i statutom.

Ako to nije u suprotnosti sa zakonom, osnivač može dobit ustanove upotrijebiti za razvoj i obavljanje djelatnosti druge ustanove kojoj je osnivač.“

Navedenom odredbom se dovodi u pitanje načelo nemerkantilnosti, kao jedno od temeljnih načela djelovanja ustanova. Naime, jedno od glavnih obilježja djelovanja ustanova dosada je bila činjenica da se sva ostvarena dobit mora reinvestirati u djelatnost ustanove. Ovom odredbom otvaraju se vrata korištenja eventualno ostvarenog viška sredstava u skladu s odredbama trgovačkog prava, čime se može dovesti u pitanje javnopravni karakter ustanove. Naime, iako norma počinje sa riječi ”iznimno”, lako je zamisliti scenarij u kojem će baš ta norma postati pravilo u načinu postupanja s ostvarenom dobiti ustanove. Na taj zaključak me navodi i činjenica da predlagatelj nije propisao nikakve kriterije ni uvjete na temelju kojih bi osnivači ustanova mogli koristiti dobit ustanove po pravilima trgovačkog prava. Nema kriterija kako bi se odredilo što su to točno iznimne situacije u kojima je to moguće, kao što se ni ne propisuje obveza obrazloženja u kojem bi osnivač ustanove morao navesti zašto odstupa od temeljnog pravila predmetne odredbe. 

https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=10849

Opće upravno pravo Agencije dobit izmjene zakona Upravno pravo ustanove zakon