1.UVOD

Prošli tjedan je na web stranici Sabora objavljen konačni prijedlog izmjena i dopuna Zakona o ustanovama (Konačni prijedlog). Tako Vlada Republike Hrvatske privodi kraju postupak izmjene navedenog Zakona, koji traje već neko vrijeme, a zadnju formalnu etapu imao je 19. lipnja 2019., kada je Vlada Saboru podnijela prvi prijedlog o izmjenama i dopunama Zakona o ustanovama (Prvi prijedlog). O tom prijedlogu sam već ovdje pisao;

Zakon o ustanovama – kako bi predložene izmjene utjecale na neovisnost regulatornih agencija i poštivanje načela nemerkantilnosti?

Dvije glavne opaske na Prvi prijedlog bile su sljedeće;

Prvim prijedlogom uvodi se mogućnost dokidanja neovisnosti regulatornih agencija kroz stavljanje regulatornih agencija pod nadzor izvršne vlasti. Naime, sukladno Zakonu o ustanovama, nadzor nad zakonitošću rada ustanove i općih akata provodi nadležno ministarstvo. Tako bi se regulatorne agencije stavile pod nadzor sektorskih ministarstava, čime bi se dovela u pitanje njihova autonomija u djelovanju, ali bi se uveo i nered u hrvatski pravni sustav, budući da je i ustavnopravna i upravnopravna teorija već uspostavila neovisnost regulatornih agencija kao jednu od njihovih definirajućih karakteristika. A ta neovisnost je ostvariva jedino ako regulatorne agencije za svoj rad odgovaraju Saboru.

Također, dovodi se u pitanje i  načelo nemerkantilnosti, kao jedno od temeljnih načela djelovanja ustanova. Naime, jedno od glavnih obilježja djelovanja ustanova dosada je bila činjenica da se sva ostvarena dobit mora reinvestirati u djelatnost ustanove. Ovako se otvaraju vrata korištenja eventualno ostvarenog viška sredstava u skladu s odredbama trgovačkog prava (kod ustanova čiji su osnivači druge fizičke i pravne osobe), čime se može dovesti u pitanje javnopravni karakter ustanove. Naime, iako norma počinje sa riječi ”iznimno”, lako je zamisliti scenarij u kojem će baš ta norma postati pravilo u načinu postupanja s ostvarenom dobiti ustanove. Na taj zaključak me navodi i činjenica da predlagatelj nije propisao nikakve kriterije ni uvjete na temelju kojih bi osnivači ustanova mogli koristiti dobit ustanove po pravilima trgovačkog prava. Nema kriterija kako bi se odredilo što su to točno iznimne situacije u kojima je to moguće, kao što se ni ne propisuje obveza obrazloženja u kojem bi osnivač ustanove morao navesti zašto odstupa od temeljnog pravila predmetne odredbe.

2.Novine Konačnog prijedloga

Konačni prijedlog sadrži niz tehničkih i manje bitnih izmjena s obzirom na Prvi prijedlog (kao što su članci u kojima se zbog nomotehničkih razloga briše određena riječ i slično, tako vidi članke 12., 15., 16., 32., 45., 50.). Ipak, odredbe koje sam smatrao problematičnim kod Prvog prijedloga ostaju neizmijenjene. Novine se mogu primjetiti u obrazloženju Konačnog prijedloga;

Navodi se kako “stručna javnost već dulje vrijeme ukazuje na potrebu za određenim stupnjem liberalizacije uvjeta poslovanja javnih ustanova kojima su osnivači druge pravne i fizičke osobe, koje u pravilu obavljaju određenu javnu službu sukladno posebnom zakonu, pri čemu su ostvarenu dobit dužne koristiti isključivo za obavljanje i razvoj svoje djelatnosti.” Ovo se navodi u kontekstu potpore rješenju kojem se za djelovanje ustanova ukida prije navedeno načelo nemerkatnilnosti. Nisam primijetio znanstvene ni stručne članke u kojima se spominju takve ideje, te bih volio da se autor Konačnog prijedloga referirao na konkretne radove. Odredbe o korištenju dobiti koje ostvare ustanove koje su osnovale druge pravne i fizičke osobe ostaju neizmijenjene.

Odredbe o upravnom nadzoru, koje se i dalje odnose i na regulatorne agencije i tako utječu na njihovu neovisnost, ostaju neizmijenjene (sada je to članak 46. Konačnog prijedloga, kojim se mijenja članak 64. Zakona o ustanovama). Ipak, mijenja se obrazloženje navedenog članka, te se sada navodi kako “se potonjom stipulacijom ne kompromitira neovisnost javnih ustanova koje obavljaju povjerene poslove u području regulacije zakonom određenih tržišta javnih usluga, jer su, uz opća materijalna ograničenja upravnog nadzora, člancima 29. i 30. Zakona o sustavu državne uprave izričito utvrđena i izuzeća od primjene pojedinih nadzornih mjera koja je moguće propisati posebnim zakonom ako je to nužno za provedbu pravno obvezujućih akata Europske unije u području regulacije i nadzora zakonom određenih tržišta javnih usluga.”

Za analizu ovakvog obrazloženja potrebno je proučiti navedene članke Zakona o sustavu državne uprave. 

Članak 29.

(1) Upravni nadzor provodi se po službenoj dužnosti sukladno zakonu kojim se uređuje odgovarajuće upravno područje.

(2) Pri ocjeni potrebe za provedbom upravnog nadzora nadležna tijela mogu uzeti u obzir predstavke, pritužbe i druge podneske koji upućuju na nezakonitost ili nepravilnost u obavljanju poslova državne uprave.

(3) Tijela državne uprave u granicama svog djelokruga nadziru obavljanje povjerenih poslova državne uprave od strane upravnih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima.

(4) Tijelo državne uprave koje provodi upravni nadzor može nadziranim upravnim tijelima ili pravnim osobama iz stavka 3. ovoga članka davati opće i pojedinačne upute.

(5) Upute iz stavka 4. ovoga članka daju se u pisanom obliku, a posebnim zakonom može se propisati i obveza njihove prethodne objave u »Narodnim novinama«, ako je to nužno za preuzimanje ili osiguravanje provedbe pravno obvezujućih akata Europske unije u području regulacije i nadzora zakonom određenih tržišta javnih usluga.

(6) Uputama iz stavka 4. ovoga članka ne može se određivati način rješavanja pojedinačne upravne stvari niti uređivati pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima.

Članak 30.

(1) Ako utvrdi nezakonitosti ili nepravilnosti u sadržaju ili postupku donošenja općih akata, nezakonitosti ili nepravilnosti u radu ili postupanju prema građanima i drugim strankama ili nedostatnu osposobljenost službenih osoba, tijelo koje provodi upravni nadzor ovlašteno je:

– zatražiti odgovarajuća izvješća i podatke te neposredno utvrditi činjenice i okolnosti važne za obavljanje poslova državne uprave koji su predmet nadzora

– raspraviti utvrđeno stanje i uputom odrediti mjere koje se moraju poduzeti radi otklanjanja utvrđenih nepravilnosti i osiguranja zakonitog i pravilnog obavljanja poslova državne uprave koji su predmet nadzora.

(2) Ako nadzirano upravno tijelo ili pravna osoba s javnim ovlastima u ostavljenom roku ne postupi po uputi iz stavka 1. podstavka 2. ovoga članka, tijelo koje provodi upravni nadzor ovlašteno je:

– obustaviti od izvršenja opći akt koji je predmet nadzora te uputiti zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske

– predložiti pokretanje postupka za utvrđivanje odgovornosti službenih osoba

– neposredno obaviti poslove državne uprave koji su predmet nadzora na trošak sredstava iz članka 9. stavka 2. ovoga Zakona.

(3) Posebnim zakonom može se isključiti primjena mjere iz stavka 2. podstavka 3. ovoga članka, ako je to nužno za preuzimanje ili osiguravanje provedbe pravno obvezujućih akata Europske unije u području regulacije i nadzora zakonom određenih tržišta javnih usluga.

Čak i površna analiza gore navedenih članaka navodi na zaključak kako je neovisnost regulatornih agencija i dalje ugrožena. Tako sukladno članku 29. izvršna vlast regulatornim agencijama i dalje može davati opće i pojedinačne upute, doduše s određenim ograničenjima – ali ta ograničenja ne mijenjaju činjenicu da ovlasti davanja uputa neovisnom regulatoruu ne bi ni trebalo biti. Člankom 30. propisuju se ovlasti tijela koje provodi nadzor ukoliko ustanovi nezakonito djelovanje tijela koje se nadzire. Tako će se nadziranom tijelu dati upute kako da otkloni nezakonost. Ukoliko ne postupi po navedenim uputama, tijelo koje provodi nadzor nad regulatornim agencijama kao ustanovama može obustaviti od izvršenja opći akt koji je predmet nadzora te uputiti zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, predložiti pokretanje postupka za utvrđivanje odgovornosti službenih osoba i neposredno obaviti poslove državne uprave koji su predmet nadzora na trošak sredstava. Sljedećim člankom je propisano kako kod regulatornih agencija posebnim zakonom može isključiti jedino posljednja ovlast (neposredno obavljanje poslova državne uprave koji su predmet nadzora na trošak sredstava). Dakle, tijelo koje provodi nadzor nad regulatornom agencijom i dalje može obustaviti od izvršenja opći akt koji je predmet nadzora te uputiti zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske i predložiti pokretanje postupka za utvrđivanje odgovornosti službenih osoba. 

3.ZAKLJUČAK

Konačnim prijedlogom i dalje ostaju neizmijenjene, po mom mišljenju, najproblematičnije odredbe Zakona o ustanovama. Tim odredbama ugožava se načelo nemerkantilnosti kao jedno od temeljnih načela djelovanja ustanova (neovisno tome što se te odredbe odnose samo na ustanove osnovane od drugih pravnih i fizičkih osoba), ali i neovisnost regulatornih agencija. Predlagatelj Konačnog prijedloga je obrazloženjem odredbi pokušao otkloniti određene nedoumice. Ipak, normu je ostavio identičnom, a jedino se i norma i primjenjuje, dok obrazloženje ima samo potpornu ulogu. Također, smatram kako samo obrazloženje nema uporišta u normi ukoliko se članci 29. i 30. Zakona o sustavu državne uprave (koji su također problematični s aspekta regulatornih agencija) tumače sukladno cilju i svrsi zakona.

Nekategorizirano Agencije regulatorne agenciije ustanove