Tijela javnog prava kao posebna kategorija javnih naručitelja

Posted 26 siječnja, 2020 by Marko Turudic

1.OPĆENITO O JAVNIM NARUČITELJIMA^[1]

Člankom 6. Zakona o javnoj nabavi (ZJN) određuju se tri najvažnije kategorije javnih naručitelja. To su Republika Hrvatska (odnosno državna tijela RH), jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, i vrlo opsežan pojam – tijela javnog prava. Također, javni naručitelji mogu biti i udruženja navedenih kategorija pravnih osoba.

ZJN-om izričito su navedena državna tijela RH koja se moraju smatrati javnim naručiteljima. Tako su to predsjednik Republike Hrvatske, Ured predsjednika RH, Ured predsjednika RH po prestanku obnašanja dužnosti, Vlada RH, stručne službe Vlade RH, ministarstva, središnji državni uredi, državne upravne organizacije, uredi državne uprave u županijama, USRH, Vrhovni sud RH, sudovi, Državno sudbeno vijeće, državna odvjetništva, Državno odvjetničko vijeće, pravobraniteljstva, DKOM, Hrvatska narodna banka, agencije kojima je osnivač RH i Državni ured za reviziju.^[2] Bitno je napomenuti kako bilo koji popis javnih naručitelja koji će ovdje biti spomenut nije apsolutan, već će svakom potencijalnog obveznika provođenja postupka javne nabave trebati procjenjivati na temelju kriterija postavljenih Zakonom. Tako je i ZJN-om 2016. određeno kako su uz ova navedena državna tijela RH javni naručitelji i druga središnja tijela državne uprave te njihovi pravni slijednici. Također, važno je naglasiti kako je Pravilnikom o popisu obveznika primjene Zakona o javnoj nabavi^[3] određen popis javnih naručitelja.

Određivanje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije problematično, to su općine, gradovi i županije. Stoga ostaje detaljnije prikazati tijela javnog prava.

2.TIJELA JAVNOG PRAVA

Tijela javnog prava su subjekti koji ispunjavaju sve sljedeće uvjete:

1. imaju pravnu osobnost

2. osnovani su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, koje nemaju industrijski ili trgovački značaj, i

3. u iznosu većem od 50 % financira ih javni naručitelj ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane javnog naručitelja ili je više od polovine članova njihovih upravnih, upravljačkih ili nadzornih tijela imenovao javni naručitelj.

Definicija i kriteriji za određivanje što će biti tijelo javnog prava u kontekstu ZJN-a direktno su preuzeti iz članka 2. stavka 1. točke Direktive 2014/24, s time da ih Direktiva definira kao „javnopravna tijela“;

„javnopravna tijela” znači tijela koja posjeduju sve od sljedećih značajki:

(a) uspostavljena su posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, a nisu industrijske ili trgovačke naravi;

(b) imaju pravnu osobnost; i

(c) većim dijelom financira ih država, regionalna ili lokalna tijela ili druga javnopravna tijela ili su podložna upravljačkom nadzoru od strane tih tijela ili imaju upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, a više od polovice članova tih odbora imenovala je država, regionalna ili lokalna tijela ili druga javnopravna tijela;

Smatram kako jedino predmetni stavak 4. članka 6. ZJN-a zahtijeva podrobniju analizu, budući da su svi ostali članci poprilično samorazumljivi. To je posebno važno budući da će tijela javnog prava činiti veliku većinu javnih naručitelja, te da će nejasnoće u tumačenju navedenih kriterija uzrokovati izbjegavanje vođenja postupaka javne nabave od strane pravnih osoba koje su to inače dužne.

Članak 6. stavak 4. ZJN-a (ali i članak 2. stavak 1. točka 4. Direktive) navode tri uvjeta koja moraju biti kumulativno ispunjena kako bi se nekoga proglasilo javnopravnim tijelom. Od tri navedena uvjeta za „pravnu osobnost“ smatram kako je nepotrebna dodatna analiza. Određeni problemi mogu nastati kod primjene ostala dva kriterija. Pokušati ću ih analizirati kroz dosadašnju praksu Suda Europske unije (SEU) koja nam daje važne konkretne smjernice za utvrđivanje najšireg kruga javnih naručitelja. Važno je i napomenuti kako se pojam javnopravnih tijela nije značajno (ili uopće) mijenjao kroz prošle javnonabavne regulatorne okvire EU, pa je još uvijek relevantna i starija praksa SEU-a.

a) Tijelo je uspostavljeno posebno u svrhu zadovoljavanja potreba u općem interesu, a nije industrijske ili trgovačke naravi

Navedena odredba zahtijeva tumačenje što će to točno biti opći interes, te kako utvrditi da nevedene potrebe nisu od industrijske ili trgovačke naravi. SEU je uglavnom utvrđivanje ta dva pitanja odvojio, odnosno zasebno utvrđivao ima li određena aktivnost pravne osobe za svrhu zadovoljavanja potreba u javnom interesu, te ima li i industrijsku ili trgovačku narav. Navedena dva kriterija moraju biti ispunjena kumulativno, što će u praksi najčešće biti i slučaj. Ali moguće su i situacije u kojima djelatnost zadovoljava potrebe u općem interesu, ali je ujedno i od industrijskog ili trgovačkog značaja, te onda takva pravna osoba neće biti javno naručitelj.

Utvrđivanje općeg interesa

opći interes može postojati iako se može utvrditi i paralelno postojanje privatnog gospodarskog interesa

U presudi predmeta C-223/99 SEU zaključuje kako pravna osoba koja organizira sajmove i izložbe, koji na određenoj zemljopisnoj lokaciji okupljaju proizvođače i trgovce, ne djeluje isključivo u pojedinačnom interesu tih proizvođača i trgovaca, već i posjetiteljima sajmova i izložbi daje informacije koje im pomažu kako optimalno odabrati. Može se smatrati da je takav poticaj trgovini u općem interesu.^[4]

pravna osoba smatrati će se javnopravnim tijelom čak i ako njena djelatnost kojom se ispunjava opći interes čini samo određeni (manji) dio njene sveukupne djelatnosti

U presudi predmeta C-373/00 SEU zaključuje da, iako pogrebne usluge u užem smislu (sam čin pokapanja ili kremiranja, što je svakako usluga od općeg interesa) čine samo manji dio usluga koje pružaju pogrebnici (ostale usluge – čiji se karakter usluga od općeg interesa osporava – su obavještavanje o smrti pokojnika, polijeganje tijela u lijes, transport pokojnika i dr.), ta činjenica je nebitna budući da pogrebnici svejedno ispunjavaju potrebe koje su od općeg interesa.^[5]

postojanje općeg interesa ne mjeri se (ne određuje se) brojem direktnih korisnika određene aktivnosti ili usluge

U predmetu C-18/01 postupak se vodio o d.o.o.-u koji je osnovala jedinica lokalne samouprave, i čiji je cilj bio promicanje industrijskih i komercijalnih aktivnosti na području te jedinice lokalne samouprave. Radi ostvarenja tog cilja, d.o.o. je namjeravao investirati u kupnju i obnovu nekretnina koje bi iznajmljivao tehnološkim tvrtkama kako bi potakao otvaranje radnih mjesta i gospodarski napredak. Na kraju su te nekretnine iznajmljene samo jednoj tehnološkoj tvrtki. SEU zaključuje kako činjenica da su nekretnine iznajmljene samo jednom subjektu, odnosno da je ugovor sklopljen sa samo jednim subjektom ne može i ne smije dovesti u pitanje status d.o.o.-a kao javnopravnog tijela, budući da sama aktivnost zbog koje je d.o.o. osnovan ispunjava uvjete kako bi ju se smatralo općim interesom.^[6]

Nepostojanje industrijske ili trgovačke naravi

ako je pravna osoba osnovana s ciljem da obavlja poslove od općeg interesa, i nastavlja ih obavljati, na njen status tijela javnog prava neće i ne smije utjecati činjenica da uz navedeno obavlja i tržišnu aktivnost

U presudi predmeta C-44/96 odlučivalo se je li austrijska Nacionalna tiskara javni naručitelj, budući da poslovi od općeg interesa (tiskanje putovnica, vozačkih dozvola, osobnih iskaznica i sl.) čine samo mali dio njene aktivnosti, dok veliku većinu čini komercijalni tisak. SEU navodi kako udio poslova od općeg interesa u ukupnom obujmu posla ne igra nikakvu ulogu u statusu javnog naručitelja, sve dok tijelo i dalje pa i u malom obujmu obavlja poslove od općeg interesa.^[7]

pri ocjeni obavlja li neko tijelo poslove od općeg interesa bez industrijske ili trgovačke naravi, moraju se uzeti u obzir djelatnosti koje tijelo stvarno obavlja, a ne djelatnosti zbog kojih je tijelo formalno osnovano

EBS je tvrtka osnovana radi komercijalnog obavljanja tretiranja otpadnih voda. Sklopivši ugovor s gradom Bečom 1985. počinje pružati usluge od općeg interesa bez industrijskog ili trgovačkog značaja. U presudi predmeta C-470/99 SEU navodi kako će se takvo tijelo, koje je osnovano radi komercijalnog obavljanja djelatnosti, ali kroz vrijeme počne obavljati poslove/pružati usluge od općeg interesa bez industrijske ili trgovačke naravi, smatrati javnopravnim tijelom.^[8]

činjenica da javno tijelo ima privatnu konkurenciju u djelatnosti koju obavlja ne može i ne smije umanjivati status tog tijela kao javnopravnog tijela i obveznika provođenja postupaka javne nabave

U predmetu C-360/96, navodi se kako u Nizozemskoj više od polovice općina usluge prikupljanja otpada nabavljaju od privatnih pravnih osoba, što znači da postoji otvoreno tržište navedenih usluga i tijela koja ih pružaju ne mogu biti smatrana javnopravnim tijelima u kontekstu vođenja postupaka javne nabave. SEU u presudi navodi kako činjenica da postoji tržišno natjecanje nije dovoljna da isključi mogućnost da tijelo financirano javnim sredstvima ili kontrolirano od strane države, lokalne ili regionalne samouprave ili drugih javnopravnih tijela može biti vođeno i drugim ciljevima osim tržišnih. Na primjer, takvo tijelo može odlučiti poslovati sa gubitkom kako bi pratilo određenu politiku tijela o kojem ovisi. Nadalje, budući da je teško zamisliti ijednu djelatnost koju u nikakvim okolnostima ne može obavljati i privatna pravna osoba, uvjet da ne smiju postojati privatne pravne osobe koje mogu zadovoljavati iste potrebe zbog kojih je osnovano i javno tijelo o kojem je riječ učinio bi izraz „tijela javnog prava“ besmislenim.^[9]

SEU kao jedno od ključnih pitanja za utvrđivanje nepostojanja industrijske ili trgovačke naravi postavlja snosi li pravna osoba sama rizike poslovanja, odnosno hoće li eventualne gubitke ”pokrivati” iz vlastitih sredstava

SIEPSA je španjolska državna tvrtka koja je osnovana radi upravljanja uspostavom zatvora i obavljanja pripremnih radnji za izgradnju zatvora. Španjolska vlada je tvrdila kako SIEPSA ima komercijalni karakter te nije javnopravno tijelo. Presuda SEU-a je vrlo zanimljiva i isplati ju se cijelu pročitati, ali po mom mišljenju jedan od najvažnijih argumenata SEU-a zašto SIEPSA u biti je javnopravno tijelo je onaj sadržan u točki 91. presude. Naime, SEU navodi kako neovisno o tome postoji li nekakav službeni mehanizam za nadoknadu gubitaka SIEPSA-e, čini se malo vjerojatnim da će sama SIEPSA snositi financijske rizike povezane sa svojom aktivnošću. Dapače, uzevši u obzir kako je izvršenje dužnosti SIEPSA-e ključni dio zatvorske politike španjolske vlade, čini se izglednim da će država, kao jedini dioničar SIEPSA-e, poduzeti potrebne mjere za sprječavanje likvidacije SIEPSA-e.^[10]

b) Tijelo većim dijelom financira javnopravno tijelo ili je podložno upravljačkom nadzoru od strane tih tijela ili ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, a više od polovice članova tih odbora imenovalo je javnopravno tijelo

Citirani stavak Direktive sadrži tri alternativno postavljena kriterija, koji se u teoriji često nazivaju kriterijem financiranja (tijelo većim dijelom financira javnopravno tijelo), kriterijem kontrole (tijelo je podložno upravljačkom nadzoru od strane javnopravnih tijela) i kriterijem imenovanja (tijelo ima upravni, upraviteljski ili nadzorni odbor, a više od polovice članova tih odbora imenovalo je javnopravno tijelo).^[11]

Kriterij financiranja

isplata javnopravnog tijela na temelju sklopljenog ugovora neće se smatrati financiranjem u smislu ispunjavanja gore navedenog kriterija financiranja

U presudi u predmetu C-380/98 SEU navodi kako se iznosi koje je javnopravno tijelo isplatilo sveučilištu za ugovorene usluge istraživanja ili organiziranja seminara ili konferencija neće smatrati financiranjem od strane javnopravnog tijela, pogotovo zato što postoji komercijalni interes u pružanju te usluge.^[12]

isplata potpora za istraživanje odnosno studentskih potpora od strane javnopravnog tijela smatrati će se financiranjem u smislu ispunjavanja kriterija financiranja

U istoj presudi, SEU navodi kako takve isplate predstavljaju društvenu mjeru uvedenu na korist određenih studenata koji sami ne bi mogli platiti školarinu koja znaju biti vrlo visoke. Kako za takve isplate ne postoji ugovorna naknada, treba ih se smatrati financiranjem od strane javnopravnog tijela u kontekstu obrazovnih aktivnosti.^[13]

sama činjenica da se tijelo većinski financira članarinama svojih članova ne znači da se većinski financira od strane javne vlasti, ako se zakonom na temelju kojeg se te članarine ubiru ne određuje ni opseg ni detaljna pravila koja se odnose na aktivnosti koje spomenuto tijelo poduzima u okviru ispunjenja svojih zakonskih zadaća koje se financiraju putem članarina, a niti se to može zaključiti samo na osnovi činjenice da je za donošenje odluke kojom to tijelo određuje iznos navedenih članarina potrebna suglasnost nadzornog tijela

Ova presuda je iznimno važna za nabavno djelovanje strukovnih (liječničkih, psiholoških, arhitektonskih i sl.) komora u državama članicama. U presudi u predmetu C-526/11 SEU navodi kako kriterij koji se odnosi na većinsko financiranje od strane javnih vlasti uključuje i posredno financiranje. Takvo financiranje može se javiti u obliku pristojbe koju kako u pogledu njene osnove tako i u pogledu njenog iznosa propisuje i nalaže zakon, a koja ne predstavlja naknadu za korištenje usluga tijela koje ih pruža od strane osoba koje su dužne platiti tu pristojbu te u vezi koje detaljna pravila o prikupljanju proizlaze iz ovlasti javne vlasti (kao u slučaju naplate članarina strukovnih komora, op. a.). Ipak, položaj tijela koje bilo predmet tog postupka karakterizira visok stupanj autonomije koju zakon tom tijelu ostavlja kako u određivanju prirode, opsega i detaljnih pravila koja se odnose na izvršavanje aktivnosti koje ono poduzima u svrhu ispunjenja svojih zadaća tako i u određivanju proračuna potrebnog za ostvarenje te svrhe, te posljedično u određivanju iznosa članarina koje će potraživati od svojih članova. Okolnost da nadzorno tijelo mora dati suglasnost kako bi se donio pravilnik kojim se taj iznos određuje nije odlučujuća ako to tijelo samo provjerava uravnoteženost proračuna tijela o kojem je riječ, odnosno je li to tijelo osiguralo, iz članarina koje su uplatili njegovi članovi i iz ostalih sredstava, dostatne prihode da se pokriju ukupni troškovi povezani s njegovim djelovanjem, u skladu s detaljnim pravilima koja je samo utvrdilo.^[14]

Kriterij kontrole

Kriterij kontrole možda je i najneodređeniji, budući da nema točnog određivanja što je to točno „upravljački nadzor“. Ipak, u kontekstu javne nabave, upravljački nadzor mora se očitovati na način da javnopravno tijelo koje vrši upravljački nadzor mora imati mogućnost, izravno ili neizravno, utjecati na postupke nabave koje to tijelo provodi. Taj neizravni nadzor se može očitovati tako da čak nije propisan normom, već je neformalan i indirektan.

iako ne postoji norma na temelju koje tijelo javnog prava kontrolira javnonabavne postupke tijela, indirektna kontrola (koja se mora procjenjivati od slučaja do slučaja) dovoljna je da bi se smatralo kako je kriterij kontrole zadovoljen

U presudi u postupku C-353/96 SEU je odlučivao o statusu Coillte Teoranta (irske šumarije) kao javnopravnog tijela. Kako je šumarija osnovana kao trgovačko društvo, javilo se pitanje je li dužna provoditi postupke javne nabave. SEU je naveo kako je Coillte Teoranta osnovana od strane države te kako su joj povjereni zadaci od općeg interesa. (…) Ministar ima ovlasti davati upute Coillte Teoranta-i, pogotovo kojima traži da postupa u skladu sa državnom šumarskom politikom, da pruža posebne usluge ili da na raspolaganje nekretnine, i da postupa u skladu s ovlastima na temelju kojih država može kontrolirati ekonomsku aktivnost Coillte Teoranta-e. Stoga, iako ne postoji konkretna odredba kojom je izričito navedeno kako država kontrolira i dodjelu javnih ugovora Coillte Teorantae, država može provoditi nadzor, bar neizravno.^[15]

Kriterij imenovanja

Kriterij imenovanja biti će zadovoljen ako je više od 50% članova upravnog, upraviteljskog ili nadzornog odbora tijela imenovano od strane javnopravnog tijela. Kako kriterij imenovanja nije dovoljno razrađen kroz praksu SEU, nekoliko kratkih opservacija. Smatram kako za ispunjenje kriterija imenovanja nije ključno da samo jedno javno tijelo imenuje preko 50% članova navedenih tijela, već je kriterij imenovanje moguće ispuniti i ako nekoliko javnih tijela zasebno imenuje jedan dio članova, a njihov zbroj čini preko 50% članova tih tijela. Također, važno je utvrditi hoće li navedena upravljačka, upravna ili nadzorna tijela imati mogućnost utjecaja na postupke nabave tog tijela. Naravno, u velikoj većini slučajeva to će biti tako. Ipak, smatram kako je navedeno nužno analizirati od slučaja do slučaja, te da će kriterij imenovanja biti ispunjen jedino ako tijelo čijih preko 50% članova imenuju javna tijela ima mogućnost utjecaja na postupke nabave.^[16]

^[1] Vidi i Turudić, M., Komentar Zakona o javonj nabavi, Zgombić i partneri, Zagreb, 2018.

^[2] Prilog I. ZJN-a.

^[3] NN 19/12.

^[4]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=86DB057DC2BC77DA6C89D698995ED0F4?text=&docid=46358&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2597509, par. 34.

^[5]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48086&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2598665, par.54., 56., 57.

^[6]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48310&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2600145, par. 59. i 64.

^[7] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61996CJ0044, par. 25. i dr.

^[8]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47592&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2636284, par. 63.

^[9]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=44198&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2638136, par. 43. i 44.

^[10]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=48707&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2641083, par. 91.

^[11] Steinicke, M., Versterdorf, P. L., EU Public Procurement Law – Brussels Commentary, Baden-Baden 2018., str. 152.

^[12]http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=45705&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2819394, par. 24.