Mješovita nabava – o glavnom predmetu i objektivnoj odvojivosti ugovora

1. OPĆENITO O MJEŠOVITOJ NABAVI

Člancima 8. do 11. Zakona o javnoj nabavi (ZJN) uređuje se mješovita nabava. ”Mješovita nabava” su svi oni javnonabavni postupci u kojima naručitelj u jednom postupku provodi nekoliko različitih vrsta nabava (nabavu usluga, dobara ili radova) koje su sve uređene ZJN-om, ili naručitelj u jednom postupku nabave nabavlja dobra, radove ili usluge na koje se primjenjuje više pravnih režima (javna nabava, nabava u obrani, koncesije, javno-privatno partnerstvo, klasična kupoprodaja i sl.). Sukladno toj načelnoj podjeli, podijeljeni su i članci ZJN-a. Tako je člankom 9. uređena dodjela mješovitih ugovora čiji su predmet dvije ili više vrsta nabave (radovi, usluge ili roba) ako se na sve vrste nabava primjenjuju samo odredbe ZJN-a, dok je člankom 10. uređena mješovita nabava čiji su predmet dvije ili više vrsta nabave na koje se primjenjuju dva ili više različitih pravnih režima propisana ZJN-om ili drugim propisom.

Navedeni članci ZJN-a temelje se na (i predstavljaju vjerno prenošenje) članku 3. Direktive 2014/24/EU;

Članak 3.

Mješovita nabava

1.   Stavak 2 odnosi se na mješovite ugovore čiji predmet su različite vrste nabave obuhvaćene ovom Direktivom. Stavci od 3. do 5. odnose se na mješovite ugovore čiji je predmet nabava obuhvaćena ovom Direktivom i nabava obuhvaćena drugim pravnim režimima.

2.   Ugovori čiji su predmet dvije ili više vrsta nabave (radova, usluga ili roba) dodjeljuju se u skladu s odredbama primjenjivim na vrstu nabave koja je glavni predmet određenog ugovora. U slučaju mješovitih ugovora čiji su predmet djelomično usluge u smislu glave III. poglavlja I. te djelomično ostale usluge, ili mješovitih ugovora koji se sastoje djelomično od usluga i djelomično od robe, glavni se predmet ugovora određuje na temelju najveće procijenjene vrijednosti tih usluga ili robe.

3.   Kada su različiti dijelovi određenog ugovora objektivno odvojivi, primjenjuje se stavak 2. Kada različiti dijelovi određenog ugovora objektivno nisu odvojivi, primjenjuje se stavak 6. Kada je dio određenog ugovora obuhvaćen člankom 346. UFEU-a ili Direktivom 2009/81/EZ, primjenjuje se članak 16.a ove Direktive.

4.   U slučaju ugovora čiji je predmet nabava obuhvaćena ovom Direktivom te nabava koja nije obuhvaćena ovom Direktivom, javni naručitelji mogu odlučiti dodijeliti zasebne ugovore za zasebne dijelove ili dodijeliti jedinstveni ugovor. Ako javni naručitelji odluče dodijeliti zasebne ugovore za zasebne dijelove, odluka o tome koji pravni režim se odnosi na svaki od zasebnih ugovora donosi se na temelju značajki određenog zasebnog dijela. Ako javni naručitelji odluče dodijeliti jedinstveni ugovor, ova se Direktiva primjenjuje, osim ako je drugačije propisano člankom 16., na mješoviti ugovor koji je u tu svrhu sklopljen, neovisno o vrijednosti dijelova koji bi inače spadali pod različite pravne režime i neovisno o tome kojem pravnom režimu bi ti dijelovi inače podlijegali. U slučaju mješovitih ugovora koji sadrže elemente ugovora o nabavi robe, radovima i uslugama te koncesija, mješoviti se ugovor dodjeljuje u skladu s ovom Direktivom, pod uvjetom da je procijenjena vrijednost dijela ugovora koji predstavlja ugovor obuhvaćen ovom Direktivom, izračunata u skladu s člankom 5., jednaka ili veća od relevantnog praga određenog u članku 4.

5.   U slučaju ugovora čiji je predmet nabava obuhvaćena ovom Direktivom te nabava vezana uz obavljanje djelatnosti koja podliježe Direktivi 2014/25/EU, primjenjiva pravila, neovisno o stavku 4. ovog članka, utvrđuju se u skladu s člancima 5. i 6. Direktive 2014/25/EU.

6.   Kada se različiti dijelovi određenog ugovora objektivno ne mogu razdvojiti, određuje se primjenjivi pravni režim na temelju glavnog predmeta tog ugovora.

Navedeni članak predstavlja novinu javnonabavnog regulatornog okvira EU iz 2014., budući da je u prijašnjim direktivama mješovita nabava bila raštrkana kroz veći broj članaka. Također, ovaj članak predstavlja uzakonjivanje dotadašnje prakse Suda Europske unije (SEU) o mješovitim nabavama.

Članak Direktive, ali i odgovarajući članci ZJN-a, mogu se promatrati kao razumljiva tehnička pravila koja tumače kada primijeniti koji pravni režim ovisno o tome od kojih predmeta nabave se mješovita nabava sastoji, odnosno koji se sve pravni režimi tu preklapaju (javna nabava, koncesije, klasična kupoprodaja i sl.). Ipak, mislim da je za točno određivanje koja konkretno pravila mješovita nabava zahtijeva potrebno rastumačiti dva pojma nedovoljno precizno određena u Direktivi, pa tako i u ZJN-u; glavni predmet i objektivna odvojivost ugovora.

2. GLAVNI PREDMET UGOVORA

Pojam ”glavni predmet ugovora” spominje se i kod mješovitih nabava režim čijih predmeta ostaje „unutar“ Direktive (pa tako i ZJN-a), ako i onih kod kojih pravni režim dijela predmeta nabave izlazi ”izvan” Direktive.

Nažalost, objašnjenje što je i kako utvrditi glavni predmet ugovora nema ni u Direktivi ni u ZJN-u. Stoga će utvrđivanje glavnog predmeta ugovora naručitelji morati provoditi od slučaja do slučaja ovisno o konkretnim okolnostima. Ipak, u tome im može pomoći sudska praksa SEU-a. Pa tako i u preambuli same Direktive 2014/24/EU postoji upućivanje na primjenu prakse SEU-a kod utvrđivanja odvojivosti ugovora[1], što je drugo važno pitanje u kontekstu mješovite nabave kojom ću se ovdje baviti. 

a) C-331/92 (Gestion Hotelera)[2]

U navedenom predmetu vlada Kanarskih otoka dodjeljivala je dva (koncesijska) ugovora – za upravljanje kasinom i za upravljanje hotelom. Uz navedeno, odabrani gospodarski subjekti su morali obaviti i određene radove kako bi unaprijedili prostorije hotela u kojem će biti i kasino. SEU zaključuje kako je glavni predmet ugovora bio otvaranje kasina i vođenje hotela, a da su radovi bili samo uzgredni uz glavni predmet ugovora. To zaključuje na temelju sljedećih činjenica;

  • dokumentacija o nabavi nije sadržavala nikakav opis radova koji bi se trebali izvršiti,
  • dokumentacija o nabavi nije sadržavala nikakve odredbe o zasebnoj naknadi za tražene radove,
  • odabrani gospodarski subjekt nije bio sposoban sam izvršiti tražene radove (morao je angažirati podugovaratelja, op. a.).[3]

Na temelju navedenih kriterija može se zaključiti kako neki od pomoćnih kriterija kod utvrđivanja glavnog predmeta ugovora kod mješovite nabave  mogu biti sljedeći; 

  • potrebno je utvrditi koliku važnost sam naručitelj pridaje određenim dijelovima nabave, a to se može zaključiti na temelju opisa različitih predmeta nabave u samoj dokumentaciji o nabavi, odnosno teško će glavni predmet nabave biti onaj predmet mješovite nabave koji uopće nije ili je najmanje detaljno opisan, odnosno onaj za koji nije predviđena zasebna naknada,
  • važan pokazatelj može biti i temeljna djelatnost ponuditelja, te će teško biti tvrditi da je glavni predmet ugovora onaj predmet mješovite nabave koji odabrani ponuditelj ne može samostalno izvršiti.

b) C-145/08 (Club Hotel Loutraki)[4]

U ovom predmetu grčka vlada odlučila je privatizirati EKP, tvrtku u potpunom državnom vlasništvu. Predmet tog mješovitog ugovora bila je prodaja 49% dionica EKP-a, ali i niz drugih radova i usluga.[5]

SEU navodi kako je to mješovita nabava koja se odnosi na prodaju dionica EKP-a, obvezu preuzimanja upravljanja kasinom i obvezu preuzimanja pružanja visokokvalitetnih i profitabilnih usluga te obvezu obnavljanja povezanih zgrada i okolnog zemljišta. Navedeno SEU dovodi do zaključka da je takav mješoviti ugovor moguće sklopiti samo sa jednim gospodarskim subjektom koji mora imati i financijski kapacitet da kupi predmetne dionice, ali i profesionalno iskustvo upravljanja kasinom. Sukladno tome, SEU zaključuje kako je ovdje riječ o mješovitom ugovoru čiji dijelovi su objektivno neodvojivi.[6]

U nastavku SEU navodi kako se slaže s navodima i objašnjenjem nacionalnog suda kako je glavni predmet ugovora prodaja dionica, a da su ostali radovi i usluge sporedne prirode. Problem koji se ovdje javlja je to što SEU nije nikako definirao kako točno utvrditi „sporednu prirodu“ ostalih predmeta ugovora. Stoga Semple i Andrecka[7] ističu važno tumačenje SEU-a iz predmeta C-412/04[8];

Procjena mora biti učinjena uzimajući u obzir ključne obveze koje prevladavaju i koje, kao takve, karakteriziraju transakciju, za razliku od onih koje su samo pomoćne ili nadopunjujuće po svojoj prirodi i koje zahtijeva sama svrha ugovora; vrijednost raznih dijelova ugovora je stoga samo jedan od kriterija koje treba uzeti u obzir kod procjene.[9]

Ipak, SEU navodi i jedan dodatan kriterij za utvrđivanje glavnog predmeta ugovora; navodi kako su prihodi koje će kupac 49% dionica EKP-a ostvariti kao dioničar značajno veći od prihoda koje će ostvariti pružanjem kasino usluga. Također, prihod kao dioničar će ostvarivati vremenski neograničeno, dok će funkcija upravljanja kasinom prestati nakon 10 godina. [10] Stoga SEU zaključuje kako nije riječ o ugovoru koji se mora dodijeliti sukladno tada važećim javnonabavnim direktivama. 

Kriteriji za određivanje glavnog predmeta ugovora na temelju ove presude su sljedeći;

  • važno je utvrditi prihode gospodarskog subjekta od svakog dijela mješovitog ugovora (što je posebno važno za mješovite ugovore s koncesijskim elementima), ali i, argumentum a contrario, i novčanu vrijednost svakog dijela mješovitog ugovora. Rijetko će dijelovi mješovitog ugovora koji donose najmanje prihode ili imaju najmanju novčanu vrijednost biti glavni predmet ugovora,
  • važno je utvrditi i vremensko trajanje stjecanja prihoda na temelju svih dijelova mješovitog ugovora (ponovno, važno za koncesije)

3. OBJEKTIVNA ODVOJIVOST UGOVORA

U kontekstu objektivne odvojivosti mješovitih ugovora, važan je (iako ne u potpunosti jasan) već spomenuti paragraf 11. preambule Direktive 2014/24/EU;

U slučaju mješovitih ugovora primjenjiva pravila trebala bi biti utvrđena s obzirom na glavni predmet ugovora ako se različiti dijelovi koji čine ugovor objektivno ne mogu razdijeliti. Stoga bi trebalo pojasniti način na koji bi javni naručitelji trebali utvrditi mogu li se različiti dijelovi razdijeliti ili ne. Takvo pojašnjenje trebalo bi se temeljiti na relevantnoj sudskoj praksi Suda Europske unije.

Utvrđivanje bi trebalo izvršavati na osnovi pojedinačnih slučajeva u kojima izražene ili pretpostavljene namjere javnog naručitelja da smatra različite aspekte koji čine mješoviti ugovor nerazdjeljivima ne bi trebale biti dovoljne, već bi trebale biti poduprte objektivnim dokazima koji opravdavaju te namjere te na temelju kojih se utvrđuje potreba sklapanja jedinstvenog ugovora. Takva opravdana potreba za sklapanjem jedinstvenog ugovora mogla bi, na primjer, biti prisutna u slučaju izgradnje jedne zgrade, čiji će jedan dio izravno koristiti javni naručitelj, a čijim će se drugim dijelom upravljati na osnovi koncesije, na primjer, za potrebe izgradnje javnog parkirališta. Trebalo bi pojasniti da potreba sklapanja jedinstvenog ugovora može proizaći iz tehničkih i/ili gospodarskih prilika.

SEU se o objektivnoj odvojivosti mješovitih ugovora očitovao u presudi u predmetu C-215/09, koja između ostaloga čini i pravu osnovu prethodno navedenog paragrafa Direktive 2014/24/EU.

a) C-215/09 (Oulun kaupunki)[11]

Gradsko vijeće finskog grada Oulu osnovalo je joint venture sa privatnim partnerom, čiji je cilj bio pružanje zdravstvene skrbi na radu, s namjerom da se postupno pružanje usluga sve više fokusira na privatne klijente. Ipak, uspostavljeno je četverogodišnje prijelazno razdoblje u kojem su od joint venturea kupovali zdravstvene usluge za svoje zaposlenike, što su bili dužni u skladu s nacionalnim pravom. Oba partnera su na joint venture prebacila svoje odjele koji su do tada pružali zdravstvenu skrb na radu svojim zaposlenicima. U skladu s ugovorom, gradsko vijeće Oulua je na budući joint venture prebacilo zadatak pružanja zdravstvene skrbi na radu gradskim zaposlenicima kroz četverogodišnje prijelazno razdoblje. Nakon isteka prijelaznog razdoblja, Oulu je namjeravao predmetne usluge nabaviti kroz postupak javne nabave. Stoga je jasno kako Oulu nije proveo postupak javne nabave za nabavu usluga pružanja zdravstvene skrbi za četverogodišnje prijelazno razdoblje, te nije ni privatnog partnera odabralo na temelju natjecateljskog postupka. Finski sud je SEU-u postavio pitanje treba li se navedeni ugovor smatrati ugovorom o javnim uslugama koji je trebao biti predmet postupka javne nabave, ili ugovorom o osnivanju joint venturea i prijenosu poslovne aktivnosti za koji se javnonabavni postupak nije trebao provesti?

SEU zaključuje kako predmetni ugovor ne predstavlja neodvojivu cjelinu, već je ugovor o nabavi usluga pružanja zdravstvene skrbi na radu za zaposlenike Oulua za prijelazno četverogodišnje razdoblje trebalo tretirati kao zaseban ugovor za koji je trebalo provesti postupak javne nabave. Tako SEU naglašava kako izraženi ili presumirani stavovi ugovornih strana o mješovitom ugovoru kao objektivno neodvojivom nisu dovoljni, već moraju biti poduprti objektivnim dokazima koji ih opravdavaju i uspostavljaju potrebu za zaključenjem jedinstvenog ugovora (što je prenijeto u paragraf 11. preambule Direktive 2014/24/EU, op. a.).

Stavovi SEU-a o argumentima kojima Oulu potvrđuje svoju tezu da je riječ o objektivno neodvojivom ugovoru mogu se pročitati u paragrafima 40.-42. presude. Ipak, važnim smatram izdvojiti paragraf 43. u kojem SEU navodi kako činjenica da je grad Oulu izrazio namjeru da usluge pružanja zdravstvene skrbi na radu za svoje zaposlenike nakon isteka četverogodišnjeg prijelaznog razdoblja nabavi kroz postupak javne nabave, predstavlja dokaz koji govori u prilog objektivnoj odvojivosti predmetnog ugovora.

Presuda je važna budući da se njome procjena odvojivosti sastavnica mješovitog ugovora uvjetuje objektivnim dokazima koje mora predočiti naručitelj, te čini izjavu naručitelja kako je riječ o objektivno neodvojivom ugovoru koja nije poduprta takvim dokazima – nedovoljnom. Također, SEU inzistira i na dosljednosti pristupa samog naručitelja, te navodi kako je nedopustivo tvrditi kako je riječ o objektivno neodvojivom mješovitom ugovoru, ukoliko se ista usluga koja čini dio tog mješovitog ugovora kasnije planira dodjeljivati kroz odvojeni postupak javne nabave. 


[1] „U slučaju mješovitih ugovora primjenjiva pravila trebala bi biti utvrđena s obzirom na glavni predmet ugovora ako se različiti dijelovi koji čine ugovor objektivno ne mogu razdijeliti. Stoga bi trebalo pojasniti način na koji bi javni naručitelji trebali utvrditi mogu li se različiti dijelovi razdijeliti ili ne. Takvo pojašnjenje trebalo bi se temeljiti na relevantnoj sudskoj praksi Suda Europske unije.“, paragraf 11. preambule Direktive 2014/24/EU.

[2]Gestion Hotelera

[3]Gestion Hotelera, par. 24.

[4]Club Hotel Loutraki

[5] Puni popis dostupan je u paragrafu 25. ove presude.

[6]Club Hotel Loutraki, par. 52., 53., 54.

[7] Semple, A., Andrecka, M., Classification, Conflicts of Interest and Change of Contractor: A Critical Look at the Public Sector Procurement Directive, EPPPL 3/2015., str. 174.

[8]Komisija v. Italija

[9]Ibid., par. 49.

[10]Club Hotel Loutraki, par. 57.

[11]Oulun kaupunki

Javna nabava

Leave a Reply

%d bloggers like this: