Procijenjena vrijednost nabave – iznimke zbog objektivnih okolnosti i uloga namjere na strani naručitelja
1.UVOD
Procijenjena vrijednost nabave ključna je odrednica kojom se utvrđuje hoće li naručitelj uopće provoditi postupak javne nabave. Ako se utvrdi da hoće, procijenjena vrijednost nabave pomoći će utvrditi hoće li biti riječ o nabavi velike ili male vrijednosti. Zato je važno odrediti način njena utvrđivanja. Ovdje se ne govori o apsolutnoj vrijednosti, budući da apsolutnu vrijednost moguće odrediti tek na kraju postupka javne nabave, odabirom najpovoljnije ponude. Procijenjena vrijednost nabave je vrijednost koju javni ili sektorski naručitelj orijentacijski dodjeljuje predmetu nabave prije početka postupka, na temelju dotadašnjeg javnonabavnog iskustva i tržišnih kretanja cijene predmeta nabave.
Odredbe o procijenjenoj vrijednosti nabave u Zakonu o javnoj nabavi (ZJN) određene su člancima 16. do 27., s tim da se člancima 16. do 19. uređuju opća pravila koja vrijede za sve vrste javnonabavnih postupaka, dok se člancima 17. do 27. određuju specifična pravila za konkretne javnonabavne postupke.
Od navedenih odredbi, posebno su važni stavci 2. i 3. članka 16., kojima se propisuju zabrane „prekrajanja“ procijenjene vrijednosti, ali i samih predmeta nabave, kako bi procijenjena vrijednost pala ispod javnonabavnih pragova te kako bi se posljedično provela jednostavna nabava;
(2) Način izračunavanja procijenjene vrijednosti nabave ne smije se koristiti s namjerom izbjegavanja primjene ovoga Zakona ili odredaba ovoga Zakona koje se primjenjuju na nabavu male, odnosno velike vrijednosti.
(3) Nabava se ne smije dijeliti s namjerom izbjegavanja primjene ovoga Zakona ili odredaba ovoga Zakona koje se primjenjuju na nabavu male, odnosno velike vrijednosti.
Navedenim odredbama u hrvatski pravni sustav unosi se stavak 3. članka 5. Direktive 2014/24;
Metoda koja se koristi za izračunavanje procijenjene vrijednosti nabave ne smije biti odabrana s namjerom izuzimanja nabave iz područja primjene ove Direktive. Nabava ne smije biti podijeljena s ciljem njezina izuzimanja iz područja primjene ove Direktive ako za to ne postoje objektivni razlozi.
2.IZNIMKE ZBOG OBJEKTIVNIH OKOLNOSTI
Implementacija navedene odredbe u naš pravni sustav bila je poprilično direktna, uz jednu iznimku; naime, relevantne odredbe članka 16. ZJN-a izostavljaju iznimku dijeljenja nabave zbog „objektivnih razloga“. Navedena iznimka predstavlja novinu Direktive 2014/24, te nije postojala u javnonabavnoj Direktivi iz 2004.
Takav potez zakonodavca je u hrvatskom kontekstu i razumljiv, jer pretpostavljam da je postojala bojazan kako bi domaći naručitelji „objektivne razloge“ pokušali primjenjivati vrlo široko kao izliku za izbjegavanje provođenja postupaka javne nabave. Ipak, u točki 20. preambule same Direktive 2014/24 točno su pojašnjene situacije u kojima je moguće takvu iznimku koristiti, te ja naravno takvu iznimku moguće koristiti i u hrvatskim javnonabavnim postupcima;
U svrhu procjene vrijednosti određene nabave, trebalo bi pojasniti da bi trebalo dopustiti da se procjena vrijednosti temelji na podjeli nabave samo ako je opravdano objektivnim razlozima. Na primjer, to bi moglo biti opravdano za procjenu vrijednosti ugovora na razini zasebnih operativnih jedinica javnog naručitelja, kao što su na primjer škole ili vrtići, pod uvjetom da je dotična jedinica samostalno nadležna za svoju nabavu. To se može pretpostaviti za slučajeve u kojima zasebna operativna jedinica samostalno provodi postupke nabave i donosi odluke o kupnji, ima zasebnu proračunsku liniju za dotične nabave, sklapa ugovore samostalno i financira ih iz proračuna kojim raspolaže. Podjela nije opravdana u slučajevima kada javni naručitelj samo organizira nabavu na decentralizirani način.
Smatram kako se navedenu iznimku mora koristiti iznimno restriktivno, što gore citirani tekst i potvrđuje. Jedino se navodi primjer procjene vrijednosti ugovora zasebnih operativnih jedinica naručitelja, ako ta zasebna operativna jedinica;
- samostalno provodi postupke nabave i donosi odluke o kupnji,
- ima zasebnu proračunsku liniju za dotične nabave,
- sklapa ugovore samostalno,
- i financira ih iz proračuna kojim raspolaže.
Iako se ova situacija navodi samo kao primjer, smatram da specifičnost samog primjera i detaljno navođenje kriterija koji moraju biti kumulativno ispunjeni na strani zasebne operativne jedinice ukazuje na činjenicu da se ”objektivne okolnosti” iz Direktive mogu primjenjivati jedino u ovom slučaju.[1]
3.ULOGA NAMJERE NA STRANI NARUČITELJA
Članak 16. stavak 2. ZJN-a, kao i prva rečenica članka 5. stavka 3. Direktive 2014/24 navode kako se način (metoda) izračunavanja procijenjene vrijednosti nabave ne smije koristiti s namjerom izbjegavanja provođenja javnonabavnog postupka.
ZJN, sukladno Direktivi 2014/24, sadrži vrlo detaljna pravila o određivanju procijenjene vrijednosti nabave. Stoga je ovu odredbu nužno tumačiti u skladu s ostalim općim i posebnim odredbama o procjeni vrijednosti nabave. Nezakonitosti pri izračunu procijenjene vrijednosti nabave mogu rezultirati potpunim izbjegavanjem ZJN-a te provođenjem jednostavne nabave, ali i primjene pravila o nabavi male vrijednosti umjesto nabave velike vrijednosti, čime se skraćuje opseg oglašavanja javnonabavnog natječaja. Ipak, puno veći problem će biti kada je posljedica nezakonite procjene vrijednosti nabave provedena jednostavna nabava, nego kada se umjesto nabave velike vrijednosti provede nabava male vrijednosti.
U ZJN-u i Direktivi 20140/24 spominje „namjera“ izbjegavanja provođenja javnonabavnog postupka od strane naručitelja kroz izračun procijenjene vrijednosti nabave, što bi se možda moglo shvatiti na način da, ukoliko se namjera naručitelja ne dokaže, procjena vrijednosti nabave koja je ispod relevantnih javnonabavnih pragova neće biti nezakonita. Smatram kako se navedene članke ZJN-a i Direktive 2014/24 ne smije tumačiti na način da je potrebno dokazati namjeru naručitelja da izbjegne provođenje postupka javne nabave. Takvo tumačenje predstavljalo bi pretjeran teret dokazivanja žalitelju, te bi olakšalo izbjegavanje provođenja postupaka javne nabave. Izbjegavanje provođenja postupka javne nabave kao rezultat pogrešne procjene vrijednosti predmeta nabave, odnosno procjene koja nije u skladu s općim i posebnim odredbama o procjeni ZJN-a treba promatrati kao objektivnu činjenicu u kojoj namjera naručitelja ne igra nikakvu ulogu.[2]
Što se tiče odredaba o podjeli nabave, postoji određeni nesklad između ZJN-a i Direktive 2014/24. Tako je člankom 16. stavkom 3. ZJN-a propisano sljedeće;
Nabava se ne smije dijeliti s namjerom izbjegavanja primjene ovoga Zakona ili odredaba ovoga Zakona koje se primjenjuju na nabavu male, odnosno velike vrijednosti.
Drugom rečenicom članka 5. stavka 3. Direktive 2014/24 propisano je sljedeće;
Nabava ne smije biti podijeljena s ciljem njezina izuzimanja iz područja primjene ove Direktive ako za to ne postoje objektivni razlozi.
Iako se može činiti da je razlika zanemariva, mislim da je navedeno potrebno malo podrobnije analizirati. U članku 5. stavku 3. Direktive 2014/24 u kontekstu procijenjene vrijednosti nabave spominje se „namjera“, dok se u kontekstu podjele nabave spominje „cilj“. Djelovanje „s ciljem“ teško je razlikovati od djelovanja „s namjerom“ te stoga mislim da nije potrebno problematizirati činjenicu kako ja naš zakonodavac „djelovanje s ciljem“ iz Direktive 2014/24 implementirao kao „namjeru“. Ipak, mislim da je potrebno vidjeti i englesku verziju članka 5. stavka 3. Direktive 2014/24/EU;
The choice of the method used to calculate the estimated value of a procurement shall not be made with the intention of excluding it from the scope of this Directive. A procurement shall not be subdivided with the effect of preventing it from falling within the scope of this Directive, unless justified by objective reasons.
Čini mi se da je hrvatski prijevod predmetne odredbe Direktive 2014/24 mogao bit precizniji, jer nisam siguran da se riječi „with the effect“ mogu prevesti kao „s ciljem“. Mislim da bi ovo bio bolji prijevod;
Metoda koja se koristi za izračunavanje procijenjene vrijednosti nabave ne smije biti odabrana s namjerom izuzimanja nabave iz područja primjene ove Direktive. Nabava ne smije biti podijeljena s učinkom njezina izuzimanja iz područja primjene ove Direktive ako za to ne postoje objektivni razlozi.
Ovakav, po mom mišljenu točniji prijevod, može donijeti određene nedoumice kod tumačenja navedene odredbe, jer se može tvrditi da je kod odabira metode izračuna procijenjene vrijednosti nabave potrebno dokazati namjeru naručitelja da izbjegne provođenje javnonabavnog postupka, dok je kod podjele nabave dovoljan samo objektivni učinak podjele, bez dokazivanja namjere naručitelja. S takvim tumačenjem se ne mogu složiti iz razloga navedenih supra, te se nadam kako je ovdje riječ samo o jezičnoj nespretnosti kojoj ne treba davati veće značenje.
[1] Za sličan stav vidi i Graells Sanchez, A., Public Procurement and the EU Competition Rules, Hart 2015., str. 261. i dalje.
[2] Slično i Steinicke, M., Vesterdorf, P. L., EU Public Procurement Law Brussels Commentary, Nomos 2018., str. 2018.
Vidi i jedan od prošlih postova o mješovitoj nabavi;
Nekategorizirano Javna nabava procijenjena vrijednost nabave
