21. i 22. rujna 2023. održali su se Hrvatsko-francuski upravnopravni dani, najvažnija domaća konferencija posvećena upravnom pravu. Ovogodišnja tema konferencije bila je ”Javna služba”. Lana Ofak i ja smo izlagali o odgovornosti državnih službenika za štetu, te u nastavku prilažem tekst našeg izlaganja. Rad u kojem ćemo navedenu temu detaljnije razdraditi trebao bi biti objavljen u prvoj polovici sljedeće godine.

1. UVOD

Pitanje odgovornosti države i njezinih službenika za štetu koja nastane građanima, pravnim osobama ili drugim subjektima od izuzetne je važnosti u razvoju upravnog prava, kako u Hrvatskoj, tako i u drugim zemljama. Naime, brzi rast javnih usluga i funkcija koje obavlja država i veliki broj službenika koji rade u državnoj upravi i u oružanim snagama, podrazumijevali su i da će sve veći broj osoba pretrpjeti štetu koja proizlazi iz rada državnih tijela.

Rješavanje ovog problema uključuje traženje odgovora na brojna pitanja, poput:

• pravne osnove za utvrđivanje odgovornosti,
• zatim pitanja za kakve radnje i djelatnosti bi država i njezini službenici trebali biti odgovorni,
• koji su uopće uvjeti odgovornosti,
• tko može postaviti zahtjev za naknadu štete,
• prema kome se taj zahtjev podnosi – prema državi ili prema službeniku koji je počinio štetu,
• koji su sudovi o tome nadležni odlučivati – redovni ili upravni,
• i, na kraju, kakav je odnos između države i službenika koji je obavljanjem službe počinio štetu? 

Važno je naglasiti, da komparativno gledajući, svaka je zemlja na svoj način pristupila rješavanju ovih pitanja što je neminovno posljedica i različitih povijesnih okolnosti u kojima su se njihovi pravni sustavi, uključujući i upravno pravo, razvijali.

Potpuno je sigurno da će se ponekad dogoditi situacije da obavljanjem službe nekome nastane šteta. Teret toga, u modernim demokratskim zemljama, treba se smatrati legitimnim troškom koji nadoknađuje država, a koji je svojstven za obavljanje složenih javnih poslova. Bilo bi nerazumno, nerazmjerno i kontraproduktivno držati državne službenike odgovornima za štetu koja je nastala obavljanjem svojih zaduženja u dobroj vjeri – a većina nastale štete je upravo takva.

Što se tiče specifičnosti hrvatskog uređenja odgovornosti države za štetu, najvažnije je istaknuti činjenicu kako Ustav Republike Hrvatske ne sadrži nijednu odredbu koja uređuje odgovornost države za štetu. To znači da se ta odgovornost mora uređivati zakonom.

Zakonske odredbe o odgovornosti države za štetu su u pravilu kratke i šture, što dovodi do toga da su brojna pitanja vezana za naknadu štete ostavljena sudskoj praksi da na njih pronađe odgovor.

Za razliku od Francuske, sporovi vezani za odgovornost države za štetu, u pravilu su u nadležnosti redovnih sudova, a ne upravnih sudova.

Prema Zakonu o sustavu državne uprave, temeljno je pravilo da štetu koja fizičkoj ili pravnoj osobi nastane nezakonitim ili nepravilnim obavljanjem poslova državne uprave nadoknađuje Republika Hrvatska. Pretpostavke odgovornosti su:

• da obavljanje poslova državne uprave sadrži elemente nezakonitosti ili nepravilnosti, dakle da je riječ o radu s greškom,
• da je nastala šteta i
• da postoji uzročna veza između nezakonitog ili nepravilnog rada i nastale štete.

U Hrvatskoj je prihvaćen sustav objektivne odgovornosti, što znači da oštećeni ne mora dokazati i krivnju službene osobe. Pitanje krivnje postaje važno jedino u slučaju kada država od službenika zatraži povrat isplaćene naknade, a isto vrijedi i u slučaju štete koja je nanesena tijelu.

Državni službenik je dužan naknaditi štetu koju u službi ili u svezi sa službom nanese državnom tijelu, samo ako je tu štetu počinio namjerno ili iz krajnje nepažnje.

2. ODGOVORNOST DRŽAVNIH SLUŽBENIKA ZA ŠTETU

Kako ne postoji ustavna norma koja na sustavan način uređuje odgovornost države za štetu, pa tako ni odgovornost državnih službenika za štetnu ni pravila regresa, navedena pitanja su morala biti riješena na zakonskoj razini. Temeljni zakon koji uređuje navedena pitanja je Zakon o državnim službenicima. Predmetne odredbe su sadržane u 11. dijelu zakona, te ih se može opisati šturima. Ipak, polaze od temeljnog i ispravnog koncepta odgovornosti državnih službenika jedino za štetu koja je prouzročena namjerno ili iz krajnje nepažnje.

Navedenim odredbama uređuje se pravo regresa Republike Hrvatske prema državnim službenicima koji su zaista i počinili štetu, ali i odgovornost državnih službenika za štetu koju su izravno počinili državnom tijelu u kojem su zaposleni.

U kontekstu odgovornosti državnih službenika za štetu možda je i od veće važnosti analizirati dostupnu sudsku praksu. To je posebno važno upravo zbog već spomenute šturosti samih odredbi iz Zakona o državnim službenicima. Za potrebe ovog izlaganja ali i rada koji će uslijediti analizirali smo opsežnu dostupnu praksu. Važno je napomenuti kako se velika većina dostupne prakse odnosi upravo na policijske službenike, što će se odraziti i na nastavak ovog izlaganja.

2.1. Izbor sudske prakse – utvrđivanje odgovornosti državnih službenika za štetu

Zanimljivu drugostupanjsku presudu 7. srpnja 2016. donio je Županijski sud u Varaždinu, stalna služba u Koprivinici. Policijski službenik je 3. rujna 2009. vozio službeno policijsko vozilo te je skrivio prometnu nesreću. Republika Hrvatska je u prvostupanjskom sudskom postupku tražila naknadu tako prouzročene štete od policijskog službenika zbog krajnje nepažnje, budući da mu je utvrđeno kako je u vrijeme prometne nesreće imao 0,60 g/kg alkohola u krvi.

Županijski sud u Varaždinu navodi kako alkoholiziranost policijskog službenika nije bila u nikakvoj vezi sa štetnim događajem (liječnički vještak navodi kako alkoholiziranost nije utjecala na nesreću) te da je tuženik vozilom upravljao brzinom koja je, iako granična, bila primjerena za prolazak zavojem u kojem je došlo do destabilizacije vozila. Budući da su svi putnici iz vozila suglasno izjavili da je na kolniku bilo šljunka, vjerojatno je da je upravo taj šljunak uzrokovao destabilizaciju vozila,te je ocjena Županijskog suda u Varaždinu da policijski službenik nije postupao s krajnjom nepažnjom.

Vrhovni sud Republike Hrvatske 11. ožujka 2003. donosi presudu kojom prihvaća reviziju tuženika, policijskog službenika.

Tuženi policijski službenik je 29. rujna 1994. uslijed nepažljivog rukovanja pištoljem nanio prostrijelnu ranu kolegi Z.M. Niži sudovi su zaključili da je tuženik postupao s krajnjom nepažnjom, te da Republika Hrvatska ima pravo na regres u iznosu od tadašnjih 153. 725,24 kn koje je isplatila Z.M. na ime naknade štete.

Vrhovni sud prihvaća reviziju i odbija kao neosnovan tužbeni zahtjev Republike Hrvatske. Naime, tuženi policijski službenik je pravomoćno osuđen za kazneno djelo protiv opće sigurnosti počinjeno iz nehaja. Vrhovni sud navodi kako se konkretno kazneno djelo počinjeno iz nehaja sa građanskopravnog aspekta ne može ocijeniti kao štetna radnja počinjena krajnjom nepažnjom. Preneseno na predmetni događaj, uz uvažavanje svih okolnosti ovog slučaja, a koje su dovele do ove nezgode, posebno činjenice da je nezgoda uzrokovana pištoljem, tada potpuno novim tipom oružja s kojim se tuženi policijski službenik do tada, osim teoretske obuke praktično nije ni upoznao, niti njime rukovao, te vodeći računa o specifičnom ratnom okruženju u kojem se tuženi policijski službenik tada nalazio i djelovao (blizina crte bojišnice), ocjena je Vrhovnog suda da se konkretno postupanje tuženika ne može ocijeniti krajnjom nepažnjom, već kao postupanje sa običnom nepažnjom.

3. ODGOVORNOST ZA ŠTETU PRIPADNIKA ORUŽANIH SNAGA

Odgovornost za štetu pripadnika oružanih snaga uređena je Zakonom o službi u oružanim snagama Republike Hrvatske. Način uređenja naknade štete vrlo je sličan temeljnom uređenju iz Zakona o državnim službenicima, ali ipak sa određenim specifičnostima.

Zanimljivo je kako je ovdje, za razliku od Zakona o državnim službenicima, izričito naveden zastarni rok od 10 godina za potraživanje naknade štete od pripadnika oružanih snaga od strane Republike Hrvatske.

Ono što je različito od Zakona o državnim službenicima je mogućnost da se vojnu osobu koja je odgovorna za štetu počinjenu krajnjom nepažnjom može iz opravdanih razloga djelomično ili u cijelosti osloboditi obveze naknade štete, a opravdani razlozi su okolnosti ako je šteta nastala obavljanjem službe ili vojne vježbe u Oružanim snagama, zbog znatnih napora u obavljanju službe, smještaja stvari koji ne odgovara propisanim uvjetima ili pod okolnostima kada je štetu bilo teško izbjeći.

Za razliku od Zakona o državnim službenicima, u Zakonu o službi u Oružanim snagama Republike Hrvatske izričito se navodi kako se visina naknade štete utvrđuje prema vrijednosti uništene, oštećene ili nestale imovine u vrijeme nastanka štete, na iznos teku zatezne kamate, te je iznos moguće i utvrditi u paušalnom iznosu ukoliko bi točno utvrđenje prouzročilo nesrazmjerne troškove. Također, izričito je navedeno da će svaka vojna osoba odgovarati za dio štete koji je sama prouzročila, a da će nadoknađivati štetu u jednakim dijelovima ako se ne može utvrditi pojedinačni udio svakog počinitelja štete.

Odredba koja naizgled isključuje postojanje krivnje ili krajnje nepažnje za odgovornost za štetu je članak 200., koji uređuje odgovornost računopolagatelja i rukovatelja sredstvima. Naime, propisano je kako su računopolagatelji i rukovatelji sredstvima oružanih snaga odgovorni za štetu na imovini koja im je povjerena na čuvanje, osim ako se dokaže da je šteta nastala krivnjom treće osobe ili je šteta nastala slučajem ili zbog više sile. Dakle, ukoliko se ne dokaže krivnja treće osobe, slučaj ili viša sila – računopolagatelj i rukovatelj sredstvima odgovaraju za štetu neovisno o tome postoji li na njihovoj strani krivnja ili krajnja nepažnja.

3.1. Izbor sudske prakse – utvrđivanje odgovornosti za štetu pripadnika oružanih snaga

Vrhovni sud Republike Hrvatske je u presudi od 6. travnja 2005. prihvatio je zahtjev za zaštitu zakonitosti Republike Hrvatske protiv pripadnika oružanih snaga, te je naložio pripadniku oružanih snaga da Republici Hrvatskoj isplati 17.333,66 kuna sa zakonskim zateznim kamatama i troškove parničnog postupka.

Tuženi pripadnik oružanih snaga je 24. prosinca 1991. nakon što je ušao u sukob sa grupom mladića, izvadio pištolj s namjerom da puca u zrak, ali je pritom hicem u rame pogodio F. I. koji je ishodio pravomoćnu presudu kojom su mu tuženik i Republika Hrvatska obvezani isplatiti naknadu štete. F. I. je temeljem navedene pravomoćne presude protiv tuženika i Republike Hrvatske pokrenuo zasebne ovršne postupke i to prema svakome za po dio dosuđenog iznosa.
F.I. je sa tuženim pripadnikom oružanih snaga sklopio sporazum da mu tuženik isplati iznos od 3.000,00 DEM, a u ostalom dijelu prema tuženiku da nema daljnjih potraživanja, dok mu je na temelju odvojenog postupka Republika Hrvatska dana 3. svibnja 1999. godine isplatila 17.333,66 kn.

Niži sudovi su utvrdili kako Republika Hrvatska nema pravo tražiti regres od tuženika budući da je on F.I. već isplatio svoju obvezu, te da mu je F. I. oprostio daljnja potraživanja. Vrhovni sud Republike Hrvatske se nije složio sa navedenom argumentacijom, te je naveo kako se oštećeni F. I. odrekao dosuđenog potraživanja prema tuženiku samo u dijelu za koji je protiv njega pokrenuo zasebni postupak, a ne i glede naplate potraživanja od Republike Hrvatske u zasebnom postupku.

Vrhovni sud Republike Hrvatske 27. veljače 2001. donosi presudu kojom odbija reviziju tuženika. Tuženik je kao vojna osoba upravljajući teretnim vozilom 24. veljače 1993. prouzročio prometnu nesreću, jer je ušao u raskrižje kada je na semaforu bilo upaljeno crveno svjetlo. Prvostupanjskim rješenjem u prekršajnom postupku tuženik je proglašen krivim za učinjeni prekršaj, no drugostupanjskim rješenjem prekršajni postupak obustavljen je zbog zastare vođenja prekršajnog postupka. Šteta je bila u iznosu od 5.189,49 kn.

Nalazeći da je tuženik štetu prouzročio uslijed krajnje nepažnje, nižestupanjski sudovi su utvrdili da je osnovan tužbeni zahtjev za regres od strane Republike Hrvatske, te su ga u cijelosti prihvatili.

Tuženik je revizijom osporavao tužbeni zahtjev za regres, ali Vrhovni sud Republike Hrvatske navodi kako su nižestupanjski sudovi pravilno primjenili materijalno pravo, jer je tuženik trećoj osobi štetu počinio iz krajnje nepažnje, jer je štetu izazvao ulaskom vozila u raskrižje kad je na semaforu imao crveno svjetlo.

Opće upravno pravo državni službenici odgovornost za štetu pripadnici oružanih snaga Upravno pravo