I. Općenito o načelu razmjernosti

Načela pravnih postupaka (pa tako i načelo razmjernosti) često znaju biti u praksi zanemareni dio postupovnih zakona, i javna nabava tu nije iznimka. Doživljava ih se kao „ukras“ norme, odnosno ispraznu proklamaciju kako bi se i u kojem duhu određeni postupak morao voditi. Ipak, njihova važnost je nemjerljiva. Načelima postupka zakonodavac primjenjivaču daje uputu kako postupati prema stranci u situaciji kada se pojavi bilo kakva sumnja u jasnoću norme, ali i kako postupati u onim neizbježnim situacijama kada se pojavi pravna praznina. Na temelju proklamiranih načela savjestan primjenjivač može utvrditi koja je cilj i svrha norme koju mora primijeniti, i razriješiti nedoumice koje su mu se otvorile za vrijeme provođenja postupka.

Jedno od temeljnih načela općeg upravnog postupka je i načelo razmjernosti. Tim načelom se traži da bilo koja mjera javnih tijela kojima se ograničavaju individualna prava bude, svojom težinom i trajanjem, proporcionalna naravi potrebe za tom mjerom. To je načelo koje, zajedno s načelom supsidijarnosti, uređuje izvršenje normativnih ovlasti EU. Sadržano je u članku 5. Ugovora o EZ, prema kojem akt Zajednice ne može ići dalje od onoga što je nužno da bi se ostvario cilj, te se promatra kroz tri kriterija: primjenjivost (legitimnost cilja koji se želi postići ograničenjem prava), nužnost ograničenja te razmjernost u užem smislu (postojanje ravnoteže između važnosti društvenih ciljeva koji se ograničavanjem žele postići i zahvata u zajamčena prava).

II. Načelo razmjernosti i hrvatsko pravo

Načelo razmjernosti  propisano je člankom 6. Zakona o općem upravnom postupku (ZUP), te se mora primjenjivati na sve upravne postupke koji se provode u Hrvatskoj;

(1) Pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.

(2) Kad se na temelju propisa stranci nalaže kakva obveza, prema njoj će se primjenjivati one mjere za ispunjenje obveze koje su za nju povoljnije, ako se takvim mjerama postiže svrha propisa.

(3) Pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.

Iako je načelo razmjernosti na opisani način definirano ZUP-om, zakonodavac ga, bez definiranja, spominje i u Zakonu o javnoj nabavi (ZJN), kao jedno od temeljnih načela provođenja postupaka javne nabave. Navedeno se odnosi i na prvostupanjski javnonabavni postupak koji završava donošenjem odluke o odabiru, ali i na drugostupanjski upravni postupak povodom žalbe pred DKOM-om.

Načela će uvijek biti postavljena vrlo široko i općenito, kako bi primjenjivaču dala prostora za ispravno tumačenje i ispravnu primjenu. Ali, naravno da ta širina može dovesti i do nesigurnosti i neizvjesnosti kako postupati u situacijama koje u dotadašnjoj praksi nisu imale presedana. Stoga ću kroz nekoliko novijih rješenja DKOM-a i jednu presudu Visokog upravnog suda (VUSRH) prikazati neke konkretne primjere primjene načela razmjernosti u javnonabavnoj praksi.

III. Rješenje DKOM-a UP/II-034-02/19-01/359 od 7. lipnja 2019.

Žalitelj navodi da je naručitelj postupio na nezakonit način kada je u dokumentaciji o nabavi propisao da se dokumenti iz dijela 5. “ostali bitni uvjeti za nabavu“ trebaju dostaviti u ponudi. Navodi da je jedan od osnovnih ciljeva ZJN-a smanjenje administrativnog opterećenja ponuditelja, a naručitelj bez valjanog razloga administrativno opterećuje ponuditelje tražeći da već u ponudi dostavljaju dokumente iz dijela 5. “ostali bitni uvjeti za nabavu“. Ispitujući osnovanost žalbenog navoda utvrđeno je da je naručitelj u točki 5. dokumentacije o nabavi (Ostali bitni uvjeti za nabavu) propisao da ponuditelj treba dostaviti sljedeće dokumente (…) Prema Prijedlogu ZJN-a s konačnim prijedlogom zakona od studenog 2016., jedan od ciljeva donošenja ZJN-a je smanjenje administrativnog opterećenja i na strani naručitelja i na strani ponuditelja. U tom smislu posebno je istaknuta Europska Jedinstvena dokumentacija o nabavi (ESPD) kao značajna novina, kojoj je za cilj smanjiti administrativno opterećenje koje nastaje zbog zahtjeva za izradu znatnog broja potvrda i drugih dokumenata povezanih s razlozima za isključenje i kriterijima za odabir gospodarskog subjekta na način da se samo od ponuditelja koji je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu zatraži dostava potvrda i druge dokumentacije kojom dokazuje da je ispunio propisane uvjete. Uzimajući u obzir navedeni cilj zakonodavca te načela javne nabave iz članka 4. ZJN-a, ovo tijelo je navod žalitelja da naručitelj neosnovano traži od ponuditelja da dostave dokumente iz točke 5. u ponudi, ocijenilo kao osnovan.

IV. Rješenje DKOM-a UP/II-034-02/19-01/424 od 18. lipnja 2019.

Žalitelj navodi da naručitelj točkom 1.2.8. dokumentacije o nabavi traži dostavu uzorka nuđenog proizvoda, te smatra da je traženjem uzorka u postupku u kojem je predmet nabave digitalni RTG uređaj, povrijeđeno načelo razmjernosti kao i članak 200. stavak 1. ZJN-a. Ocjenjujući osnovanost ovog navoda utvrđeno je da je točkom 1.2.1. propisano da je predmet nabave digitalni uređaj za radiologiju, uključujući uslugu isporuke, montaže, puštanje u punu funkciju rada uređaja te usluge servisiranja i održavanja za potrebe Opće bolnice Zabok i bolnice hrvatskih veterana. Točkom 1.2.8. dokumentacije o nabavi u dijelu koji se odnosi na predmet nabave, određena je dostava uzoraka nuđenog proizvoda te je propisano da naručitelj može prije donošenja odluke od ponuditelja koji je podnio najpovoljniju ponudu zatražiti da u primjerenom roku, ne kraćem od pet dana dostavi uzorak nuđenog proizvoda nabave kako bi dokazao tražene tehničke karakteristike. Također, dokumentacija o nabavi kao prilog 4 sadrži izjavu o dostavi uzoraka.

Naručitelj je sukladno članku 268. stavku 1. točki 13. a) ZJN-a s obzirom na proizvode koji se moraju isporučiti ovlašten, među ostalim tražiti i uzorke. Međutim, sukladno članku 4. stavku 1. ZJN-a, naručitelj je u primjeni tog Zakona obvezan poštovati načela javne nabave, među kojima je i načelo razmjernosti. Imajući na umu navedeni pravni okvir i činjenicu da je ponuditelju u postupku javne nabave digitalnog uređaja za radiologiju, propisana obveza dostave uzorka predmeta nabave, a da se naručitelj u žalbenom postupku nije uopće očitovao odnosno dao obrazloženje razloga izbora navedenog dokaznog sredstva a koji žalitelj ističe prigovor, taj prigovor žalitelja se ne može otkloniti.

V. Presuda VUSRH UsII- 101/19 od 14. ožujka 2019.

Sud utvrđuje da u konkretnom slučaju ne postoje okolnosti koje bi upućivale na zaključak da je Vodoprivreda Vinkovci d.d. Vinkovci pokazala značajne ili opetovane nedostatke tijekom provedbe bitnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi čija bi posljedica bila prijevremeni raskid tog ugovora, naknada štete ili druga slična sankcija a što bi na temelju članka 254. stavka 1. točke 7. ZJN-a mogao biti razlog za njegovo isključenje iz predmetnog postupka javne nabave. Sud smatra da okolnosti u vezi s izvršenjem ugovora od 7. srpnja 2017. nisu takve da bi se na temelju njih moglo zaključiti da je gospodarski subjekt Vodoprivreda Vinkovci d.d. Vinkovci kriv za teški profesionalni propust koji dovodi u pitanje njegov integritet, prije svega zbog činjenice što je naručitelj smatra ugovor u cijelosti ispunjenim jer su radovi izvedeni u cijelosti,  a manji kvalitativni nedostaci uklonjeni u zadanom roku te je potvrđena ukupna kvaliteta izvedenih radova sukladno ugovoru.  Sud pritom ima umu i to da prema uvodnoj izjavi broj 101. sadržanoj u Preambuli Direktive, pozornost treba posvetiti načelu razmjernosti koje bi samo u  iznimnim okolnostima dopuštalo isključenje gospodarskog subjekta zbog manjih nepravilnosti.

VI. Zaključno

Iz navedenih rješenja i presude nameće se nekoliko zaključaka;

• Javnopravno tijelo koje vodi postupak (bilo naručitelj ili DKOM) mora primjenjivati i imati na umu u svim fazama postupka. Tako naručitelj o načelu razmjernosti mora voditi računa i u fazi izrade dokumentacije o nabavi, gdje mora testom razmjernosti procijeniti što je opravdano očekivati od gospodarskog subjekta.

• Jedan od glavnih ciljeva uvođenja ESPD obrasca bio je olakšavanje gospodarskim subjektima sudjelovanje u postupcima javne nabave. Osim što je traženje dostave dokumentacije u dokumentaciji o nabavi suprotno cilju i svrsi odredaba o ESPD obrascu, protivno je i načelu razmjernosti, budući  da naručitelj uvijek mora odabrati mjeru koja će postići cilj a najmanje negativno utjecati na gospodarskog subjekta. U ovom slučaju, razmjerno je tražiti ESPD obrazac, dok je nepotrebno opterećivanje gospodarskog subjekta traženje i dostave bilo kakve dodatne dokumentacije.

• Kod utvrđivanja kriterija za isključivanje gospodarskog subjekta (vezanih za izvršenje prijašnjih ugovora o javnoj nabavi), navedeni kriteriji moraju se tumačiti sukladno načelu razmjernosti. To znači da naručitelj mora procijeniti od slučaja do slučaja sukladno razini nepravilnosti, ali i činjenici je li gospodarski subjekt uočene nedostatke u traženom roku i na odgovarajući način otklonio.

Šikić, Ofak, Nova načela upravnog postupka (s posebnim naglaskom na razmjernost, legitimna očekivanja i stečena prava);

https://hrcak.srce.hr/82231

Raniju studiju slučaja pogledaj ovdje;

(Ne)diskriminatorni ENP ponderi-studija slučaja

Nekategorizirano DKOM Javna nabava načela načelo razmjernosti upravni postupak upravni spor VUSRH