I. AZTN i javna nabava

Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (AZTN) temeljna je i opća hrvatska tržišna regulatorna agencija, čiji se djelokrug preklapa sa svim sektorskim regulatorima. Ipak, imam osjećaj da važan dio djelatnosti AZTN-a ne dobiva dovoljno pažnje u medijima, ali i stručnoj i znanstvenoj literaturi. To je djelovanje AZTN-a u postupcima javne nabave. Kako trenutno pišem članak o načinima na koje AZTN utječe na zakonito provođenje postupaka javne nabave, u sljedećih nekoliko postova prikazati ću neke načelne zaključke i relevantnu praksu i mišljenja AZTN-a. Naime, čini mi se kako AZTN u javnoj nabavi djeluje u dva smjera; kroz postupke utvrđivanja zabranjenih sporazuma i kroz izdavanja mišljenja o pitanjima tržišnog natjecanja vezanim za konkretne postupke javne nabave. Ta pitanja postavljaju zainteresirane strane u prvostupanjskim ili drugostupanjskim javnonabavnim postupcima; naručitelji, DKOM i sl. AZTN prepoznaje zabranjene sporazume kao posebnu opasnost za postupke javne nabave, što se vidi i kroz njihov Vodič za naručitelje u otkrivanju i prijavi kartela u javnoj nabavi, koji prilažem u privitku na kraju teksta. Danas ću se baviti utvrđivanjima zabranjenih sporazuma, dok ću o mišljenjima AZTN-a nešto više pisati sljedeći tjedan.

II. Zabranjeni sporazumi

Zabranjeni sporazumi definirani su člankom 8. stavcima 1. i 2.   Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (ZZTN);

(1) Zabranjeni su svi sporazumi između dva ili više neovisnih poduzetnika, odluke udruženja poduzetnika i usklađeno djelovanje, koje kao cilj ili posljedicu imaju narušavanje tržišnog natjecanja na mjerodavnom tržištu, a osobito oni kojima se:

1. izravno ili neizravno utvrđuju kupovne ili prodajne cijene, odnosno drugi trgovinski uvjeti,

2. ograničava ili nadzire proizvodnja, tržište, tehnološki razvoj ili ulaganje,

3. dijele tržišta ili izvori nabave,

4. primjenjuju nejednaki uvjeti na istovrsne poslove s različitim poduzetnicima, čime ih se dovodi u nepovoljniji položaj u odnosu na konkurenciju,

5. uvjetuje sklapanje ugovora prihvaćanjem od drugih ugovornih strana dodatnih obveza, koje po svojoj prirodi ili običajima u trgovini nisu u vezi s predmetom tih ugovora.

(2) Sporazumima u smislu stavka 1. ovoga članka smatraju se osobito ugovori, pojedine odredbe ugovora, usmeni ili pisani dogovori među poduzetnicima te usklađena praksa koja je posljedica takvih dogovora, odluke poduzetnika ili udruženja poduzetnika, opći uvjeti poslovanja i drugi akti poduzetnika koji jesu ili mogu biti sastavni dio ugovora i slično, neovisno o tome jesu li takvi sporazumi sklopljeni između poduzetnika koji djeluju na istoj razini proizvodnje, odnosno distribucije (horizontalni sporazumi) ili između poduzetnika koji ne djeluju na istoj razini proizvodnje, odnosno distribucije (vertikalni sporazumi).

Utvrđivanje zabranjenih sporazuma poduzetnika jedan je od temeljnih zadataka AZTN-a. Zabranjeni sporazumi imaju poguban utjecaj na tržišno natjecanje, te predstavljaju jednu od sistemski najvažnijih nezakonitih praksi gospodarskih subjekata. Zabranjeni sporazumi su stoga iznimno važni i za postupke javne nabave. Naime, zamislive su i ostvarive situacije u kojima gospodarski subjekti dogovaraju zajednički pristup i cijene za određene postupke javne nabave, te se dogovore koji će postupak koji gospodarski subjekt dobiti, kroz interne dogovore o podjeli tržišta i cijena. Zabranjeni sporazumi u postupcima javne nabave dobivaju novu posebno važnu dimenziju-isisavanja javnog novca i narušavanja i otežavanja ostvarivanja javnog interesa. Upravo zato je Kaznenim zakonom zabranjeni sporazum u postupcima javne nabave propisan kao zasebno kazneno djelo;

(1) Tko u postupku javne nabave stavi ponudu utemeljenu na zabranjenom dogovoru između gospodarskih subjekata koji ima za cilj da naručitelj prihvati određenu ponudu, kaznit će se kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina.

(2) Ako je kaznenim djelom iz stavka 1. ovoga članka pribavljena znatna imovinska korist ili je prouzročena znatna šteta, počinitelj će se kazniti kaznom zatvora od jedne do deset godina.

(3) Počinitelj koji dobrovoljno spriječi da naručitelj prihvati ponudu iz stavka 1. ovoga članka može se osloboditi kazne.

Nakon malo općeg konteksta zabranjenih sporazuma u okviru postupaka javne nabave, u nastavku prikazujem nekoliko presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (VUSRH), kojima se odlučivalo o tužbama protiv upravnih akata AZTN-a kojima su utvrđeni zabranjeni sporazumi. Važno je naglasiti kako javna nabava čini skoro 20% BDP-a Republike Hrvatske, te će praktički svaki gospodarski subjekt na taj način imati interesa u poslovanju sa državom. Stoga će svaki zabranjeni sporazum na ovaj ili ovaj način imati utjecaja na javnonabavne postupke. Ipak, u ovim postupcima i AZTN navodi postupke javne nabave kao posebno podložne nezakonitim ishodima zbog zabranjenih sporazuma.

III.Presuda VUSRH-a od 20. veljače 2014.

AZTN je rješenjem od 27. prosinca 2012. utvrdio kako su pružatelji usluga autobusnog prijevoza sklopili Sporazum o poslovnoj suradnji od 1. veljače 2011. i Ugovor o zajedničkom obavljanju županijskog linijskog prijevoza putnika na području Međimurske županije od 1. ožujka 2011. koji sadržavaju odredbe o zajedničkom utvrđivanju cijena usluga prijevoza u javnom linijskom prijevozu putnika na području Međimurske županije, međusobnoj podjeli navedenog tržišta, zajedničkom usklađivanju i registraciji novih autobusnih linija na području Međimurske županije te o zajedničkom sudjelovanju u obliku zajednice ponuditelja u svim budućim natječajima za obavljanje usluga posebnog linijskog prijevoza učenika osnovnih škola u Međimurskoj županiji, čime su u razdoblju od 1. veljače 2011. do 9. listopada 2011. narušili tržišno natjecanje na mjerodavnim tržištima javnog linijskog prijevoza putnika u cestovnom prometu na području Međimurske županije, odnosno sklopili zabranjeni sporazum. Navedeni je posebno važan u kontekstu javnog interesa budući da se predmetni linijski prijevoz ugovara upravo na temelju provođenja koncesijskih ili postupaka javne nabave.

VUSRH navodi kako je Međimurska županija 27. kolovoza 2010. raspisala javni poziv na podnošenje ponuda za obavljanje javnog linijskog prijevoza putnika za 106 linija na području Međimurske županije za koje su dozvole prestale važiti prije isteka roka važenja. Kao najpovoljniji ponuditelj je izabrana Presečki grupa d.o.o. koja je dobila dozvole na svih 106. linija. Potom je Presečki grupa d.o.o. sklopila ugovore o podvozarstvu s Rudi expressom d.o.o. i Borisom Jambrošićem vlasnikom obrta „Jambrošić tours“.

Uvidom u Sporazum koji su sklopili Presečki grupa d.o.o., Rudi express d.o.o., „Jambrošić tours“ i Autobusni prijevoznik „Turist“ utvrđeno je da su se potpisnici tog sporazuma obvezali tarifnu politiku i cijene prijevoznih usluga u javnom linijskom prijevozu putnika na području Međimurske županije definirati isključivo zajednički te da se istih cijena moraju u cijelosti pridržavati. Uvidom u Ugovor, koji su sklopili isti poduzetnici, utvrđeno je da su se potpisnici tog ugovora obvezali da će svi u cijelosti primjenjivati zajednički cjenik donesen za područje Međimurske županije 1. siječnja 2011. VUSRH navodi kako je AZTN pravilno ocijenila da je težište navedenih odredbi bilo na potpunom ukidanju tržišnog natjecanja između potpisnika sporazuma u pogledu cijene po kojoj će se obavljati javni linijski prijevoz putnika na području Međimurske županije te je  riječ o zabranjenim sporazumima kojima je povrijeđena odredba članka 8. stavka 1. točke 1. ZZTN.

Nadalje je uvidom u isti Sporazum utvrđeno da su se potpisnici sporazuma obvezali da će usklađivati i registraciju novih autobusnih linija na području Međimurske županije, kao i izmjenu postojećih voznih redova obavljati isključivo kao zajednica, a nikako ne samostalno. Člankom 15. stavkom 3. Ugovora su se obvezali kontinuirano analizirati prijevoznu potražnju u javnom linijskom prijevozu putnika na području Međimurske županije i isključivo zajednički i dogovorno. Aneksom tog ugovora, usklađivati prijevoznu ponudu s prijevoznom potražnjom. Potpisnici Sporazuma su se obvezali da će na svim natječajima na kojima će se odabirati prijevoznici za obavljanje usluge linijskog prijevoza učenika osnovnih škola sudjelovati isključivo kao zajednica ponuditelja. Vijeće AZTN-a je pravilno odlučilo da je takvo postupanje potpisnika Sporazuma i Ugovora protivno odredbi članka 8. stavka 1. točke 2. ZZTN-a. Uvidom u Ugovor je nadalje utvrđeno da su člankom 6. Ugovora potpisnici definirali udjele u obavljanju javnog linijskog prijevoza putnika na području Međimurske županije na način da 65% tog prijevoza obavlja Presečki grupa d.o.o., 25% tog prijevoza obavlja Rudi express, a 10% tog prijevoza obavlja Jambrošić tours, dok će Autobusni prijevoznik„Turist“ nastaviti i dalje samostalno u svoje ime i za svoj račun obavljati prijevoz putnika u skladu s dozvolama čiji je nositelj. VUSRH smatra kako AZTN pravilno ocjenjuje da su se potpisnici Ugovora takvom podjelom tržišta osigurali od tržišnih napada supotpisnika ugovora i da su povrijedili odredbu članka 8. stavka 1. točke 3. ZZTN-a, te je stoga VUSRH odbio tužbu protiv upravnog akta AZTN-a.

Ipak, navedena presuda VUSRH-a uspješno je oborena pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske (USRH) iz postupovnih razloga. Tako u odluci od 21. travnja 2016. USRH navodi kako je VUSRH u presudi u predmetu broj: UsII-64/2013 – prihvativši činjenična utvrđenja i pravna stajališta AZTN-a – utvrdio kako je AZTN pravilno ocijenila “da su način provođenja, rokovi i mjerila za obavljanje linijskog prijevoza putnika na temelju javnog poziva, obavljanje javnog i posebnog linijskog prijevoza te postupak izdavanja, obnove i prestanka važenja dozvola za obavljanje prijevoza uređeni odredbama Zakona o prijevozu u cestovnom prometu (ZPCP) … i odgovarajućih podzakonskih akata te da je pravna zaštita u smislu tog zakona osigurana putem drugih tijela i institucija”. USRH utvrđuje da se VUSRH u osporenoj presudi nije očitovao na prigovore podnositelja iznesene kako u (upravnoj) tužbi, tako i u (opširnim) podnescima (očitovanjima) od 16. prosinca 2013. i 9. siječnja 2014. , glede uporabe posebnog zakona – ZPCP-a, kao lex specialis “čija dosljedna primjena na konkretan slučaj” – prema navođenju podnositelja u ustavnoj tužbi – “pravno-logički onemogućuje konstrukciju o kartelu i o narušavanju tržišne utakmice”.

IV. Presuda VUSRH-a od 22. travnja 2016.

Osporenim upravnim aktom AZTN utvrđuje  da su poduzetnici sklopili zabranjeni sporazum na način da su na sastanku održanom u prostorijama poduzetnika T. d.o.o. sa sjedištem u Z., 23. listopada 2013. godine dogovorili minimalnu cijenu usluga privatne tjelesne zaštite čime su u razdoblju od 23. listopada do 17. siječnja 2014. narušili tržišno natjecanje izravnim utvrđivanjem cijena u smislu članka 8. stavka 1. ZZTN-a. Poduzetnicima su propisane novčane kazne.

VUSRH navodi kako je AZTN u konkretnom predmetu utvrdio postojanje dogovora o minimalnoj cijeni zaštitarske usluge koji nedvojbeno predstavlja zabranjeni sporazum u smislu čanka 8. stavak 1. ZZTN-a i koji se očituje u utvrđivanju cijena između konkurenata. Naime, sukladno pravu tržišnog natjecanja Europske unije (EU)   poduzetnika kojima se izravno ili neizravno utvrđuje cijena su temeljem članka 101. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Navedena odredba članka 101. stavak 1. u cijelosti odgovara odredbi članka 8. stavka 1. ZZTN-a. Dakle kraj činjenice da je u postupku utvrđeno postojanje zabranjenog sporazuma u smislu članka 8. stavka 1. ZZTN-a nije bitno jesu li se sudionici dogovora istog pridržavali odnosno jesu li se dogovora pridržavali na svakom natječaju na kojem su sudjelovali. Isto tako nisu osnovani prigovori tužitelja da je posljedica povrede ZZTN-a nehajno postupanje stranaka. Naime, iz prakse Suda Europske unije (SEU) koja je citirana i u obrazloženju osporenog rješenja proizlazi da za namjerno počinjene povrede nije nužno dokazati da je poduzetnik imao svjesno počinjenju točno određene povrede UFEU-a, već je dovoljno utvrditi da nije mogao ne imati svijest o tome da njegovo postupanje vodi narušavanju tržišnog natjecanja.

Što se tiče prigovora tužitelja da nije utvrđen cilj i posljedica narušavanja tržišnog natjecanja VUSRH ističe da se u konkretnom slučaju radi o ugovoru koji je zabranjen prema cilju pa njegov učinak i nije potrebno dokazivati. Kako sklapanje takvog ugovora već po svojoj prirodi ima za cilj narušavanje tržišnog natjecanja u konkretnom slučaju nije trebalo dokazivati antikompetitivne učinke takvog ponašanja na samo tržište.

Što se tiče prigovora tužitelja da nije logično da bi stranke u sporazumu zaključile tajni horizontalni sporazum, a nakon toga ga objavile VUSRH ističe da je navedeno Priopćenje objavljeno na portalima, te u tiskanom izdanju časopisa „Z.“, koji je specijalizirani časopis za poduzetnike koji se upravo bave navedenim poslovima pružanja zaštite, pa nije jasno iz kojeg razloga ukoliko nije sklopljen zabranjeni sporazum o minimalnoj cijeni pružanja usluga zaštite niti jedan poduzetnik, pa tako ni tužitelj, nije navedeno priopćenje niti navedeni članke demantirao. Kako navedeno nije demantirano prema ocjeni AZTN-a, koju prihvaća i VUSRH, sadržaj navedenog javno objavljenog Priopćenja te članka koji je izašao u pisanom izdanju časopisa „Z.“ te na portalima nije tužitelju bio sporan.

V. Zaključno

Iako se teško može pronaći upravni akt AZTN-a u kojem se utvrđuje zabranjeni sporazum u konkretnom postupku javne nabave, to nikako ne znači da drugi akti u kojima je utvrđen zabranjeni sporazum nemaju direktan utjecaj i na pravo javne nabave. U prikazanim predmetima sklopljeni zabranjeni sporazumi imali su izravan negativan utjecaj na tržišno natjecanje u postupcima javne nabave, budući da su članovi takvih sporazuma, kao gospodarski subjekti ponosili u postupcima javne nabave ponude koje su bile suprotne načelu tržišnog natjecanja, što je bila izravna posljedica sklopljenog zabranjenog sporazuma.

Pohvalan je i priloženi AZTN-ov Vodič za naručitelje o kartelima, iako je štur. Ipak, teško je očekivati od naručitelja utvrđivanje makar i sumnje na postojanje zabranjenog sporazuma, kad je takav zadatak kompliciran daleko osposobljenijem AZTN-u. Stoga se mora nastaviti rad na otvaranju kanala komuniciranja između svih sektorskih javnonabavnih tijela i naručitelja sa AZTN-om, kao i rad na osvještavanju problema koje uzrokuju zabranjeni sporazumi u postupcima javne nabave.

Vodič za naručitelje o kartelima;

http://www.aztn.hr/uploads/documents/brosure/vodic_za_narucitelje.pdf

Prošli post;

Načelo razmjernosti i javna nabava – studija slučaja

Nekategorizirano Agencije AZTN Javna nabava zabranjeni sporazumi