Spor pune jurisdikcije i međunarodna zaštita-presuda SEU-a u predmetu C-556/17
I. Spor pune jurisdikcije i hrvatsko pravo
Trenutno važećim Zakonom o upravnim sporovima[1](ZUS) zakonodavac uvodi značajne promjene u način na koji se upravni sporovi vode u Republici Hrvatskoj. Prije stupanja na snagu ZUS-a, upravni spor se poglavito mogao nazivati sporom o zakonitosti, dok je sada prvenstveno riječ (ili bi bar trebalo biti) o sporu pune jurisdikcije.
Spor o zakonitosti je spor u kojem se upravni sud ograničava samo na utvrđivanje zakonitosti djelovanja uprave, pa u slučaju da utvrdi nezakonitost, poništava djelovanje uprave.[2]Spor pune jurisdikcije je upravni spor u kojem se upravni sud ne zadržava se samo na utvrđivanju nezakonitosti djelovanja uprave, nego sam meritorno rješava upravnu stvar koja je predmet upravnog spora.[3]
Dakle, sporom o zakonitosti upravni sud u presudi samo konstatira nezakonitost u djelovanju javnopravnog tijela, daje upute i obvezujuće pravno shvaćanje, te vraća predmet na ponovno odlučivanje istom javnopravnom tijelu. S druge strane, kod spora pune jurisdikcije upravni sud meritorno odlučuje, što znači da presuda upravnog suda zamjenjuje upravni akt javnopravnog tijela protiv kojeg se vodi upravni spor.
Normativno favoriziranje spora pune jurisdikcije treba pozdraviti. Njime se, između ostalog, sprječava i ”začarani krug” vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje javnopravnom tijelu te ponovljenih upravnih sporova. U nekim posebnim zakonima se čak i izričito normirala obveza sudova da provode spor pune jurisdikcije, kao što je slučaj i u članku 434. stavku 4. Zakona o javnoj nabavi[4];
Ako Visoki upravni sud Republike Hrvatske poništi odluku Državne komisije, svojom će presudom odlučiti i o žalbi u postupku javne nabave.
Navedena odredba nije dobro prihvaćena na Visokom upravnom sudu, te je bila predmet poznate i završene ocjene ustavnosti određenih odredbi ZJN-a. To je samo jedan primjer koji nam govori kako spor pune jurisdikcije nije u potpunosti zaživio u domaćoj praksi. Upravni sudovi još uvijek preferiraju spor o zakonitosti, opravdavajući to iznimkom od vođenja spora pune jurisdikcije propisanom člankom 58. stavkom 1. ZUS-a;
Ako sud utvrdi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev, poništiti pobijanu odluku i sam riješiti stvar, osim kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni.
U teoriji se navodi kako bi krug situacija u kojima bi sud mogao ustvrditi da neće meritorno riješiti upravnu stvar jer mu to priroda stvari ne dopušta morao bi uzak. Sudovi bi, svakako, morali u bitno većem opsegu provoditi sporove pune jurisdikcije kako bi se osigurala bolja zaštita prava i interesa stranaka i kako bi se izbjegle situacije u kojima stranka opet mora osporavati odluku javnopravnog tijela koja je uslijedila nakon presude u sporu o zakonitosti.[5]S takvim stavom se u potpunosti slažem.
S obzirom na naš domaći kontekst, u kojem postoji određeni otpor upravnih sudova u vođenju spora pune jurisdikcije, vrlo je zanimljiva jučerašnja (29. srpnja 2019.) presuda Suda Europske unije (SEU) u predmetu C-556/17.
II. Činjenično stanje
A. Torubarov (ruski državljanin) 9. prosinca 2013. zatražio je azil u Mađarskoj. Ured za imigraciju 15. kolovoza 2014. odbio je njegov zahtjev. Odluka o odbijanju bila je predmet tužbe pred Upravnim i radnim sudom u Pečuhu, koji je presudom od 6. svibnja 2015. poništio odluku i naložio Uredu za imigraciju da provede novi postupak i donese novu odluku. Nakon tog drugog upravnog postupka, Ured za imigraciju odlukom od 22. lipnja 2016. ponovno je odbio zahtjev za međunarodnu zaštitu. A. Torubarov je istom sudu podnio tužbu protiv odluke Ureda za imigraciju od 22. lipnja 2016. Taj sud poništio je tu odluku presudom od 25. veljače 2017. i naložio Uredu za imigraciju da pokrene novi postupak i donese novu odluku. Odlukom od 15. svibnja 2017. Ured za imigraciju treći je put odbio zahtjev za međunarodnu zaštitu A. Torubarova, protiv koje je ponovno podnesena tužba istom sudu. Upravni i radni sud iz Pečuha je povodom te treće tužbe podnio zahtjev za prethodnom odlukom SEU-u.Glavni razlog podnošenja zahtjeva je činjenica da je nakon stupanja na snagu Zakona o upravljanju masovnim useljavanjem 15. rujna 2015. ukinuta ovlast upravnih sudova da izmijene upravne odluke u vezi s odobravanjem međunarodne zaštite. Dakle, odredbom navedenog zakona ukinuto je pravo mađarskih upravnih sudova da u navedenim predmetima vode spor pune jurisdikcije.
Pitanje postavljeno SEU-u je sljedeće;
Treba li članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32/EU, u vezi s člankom 47. Povelje EU o temeljnim pravima, tumačiti na način da su mađarski sudovi ovlašteni mijenjati upravne odluke tijela nadležnog u području azila kojima se uskraćuje međunarodna zaštita, kao i da su ovlašteni priznati tu zaštitu?
III. Mjerodavno pravo
a) Mađarski Zakon br. CXL iz 2015. o izmjeni određenih zakona u odnosu na upravljanje masovnim useljavanjem (Zakon o upravljanju masovnim useljavanjem) stupio je na snagu 15. rujna 2015.
Članak 14. Zakona o upravljanju masovnim useljavanjem izmijenio je članak 68. stavak 5. Zakona o pravu na azil na sljedeći način;
„3. Sud u potpunosti razmatra činjenična i pravna pitanja na datum donošenja sudske odluke.
(…)
5. Sud ne može izmijeniti odluku tijela nadležnog za azil; on poništava svaku upravnu odluku koju smatra nezakonitom – osim ako je nezakonitost posljedica povrede postupovnog pravila koja ne utječe na meritum predmeta – te prema potrebi nalaže tijelu nadležnom za azil da provede novi postupak.”
b) Članak 46. stavak 1. i 3. Direktive 2013/32/EU[6];
1. Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:
(a) odluke donesene u vezi s njihovim zahtjevom za međunarodnu zaštitu, uključujući odluku:
i. o razmatranju neutemeljenosti zahtjeva u vezi statusa izbjeglice i/ili supsidijarne zaštite;
ii. o nedopuštenosti zahtjeva u skladu s člankom 33. stavkom 2.;
iii. donesenu na granici ili u tranzitnim zonama države članice, kako je opisano u članku 43. stavku 1.;
iv. ne provede razmatranje u skladu s članku 39.;
(b) odbijanja ponovnog pokretanja postupka razmatranja zahtjeva nakon njegova prekida u skladu s člancima 27. i 28.;
(c) odluke o oduzimanju međunarodne zaštite u skladu s člankom 45.;
(…)
3. Zbog usklađivanja sa stavkom 1., države članice osiguravaju da učinkovit pravni lijek u potpunosti i u ex nunc razmatranju činjeničnih i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU, barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom.
IV. Stajalište SEU-a
SEU navodi kako su države članice, na temelju članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32/EU, dužne izmijeniti svoje nacionalno pravo na način da sud prilikom postupanja s predmetnim pravnim sredstvima razmotri sva činjenična i pravna pitanja koja mu omogućuju da provede aktualiziranu ocjenu predmetnog slučaja, tako da se zahtjev za međunarodnu zaštitu može iscrpno razmotriti a da spis ne treba vratiti navedenom tijelu. Takvim tumačenjem podupire se cilj koji slijedi Direktiva 2013/32, koji se sastoji od jamstva da se s takvim zahtjevima postupa što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatranja koje se provodi.
U tom je kontekstu SEU smatrao da bi se članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 oduzeo svaki koristan učinak ako bi se priznalo da, nakon objave presude kojom je prvostupanjski sud u skladu s tom odredbom proveo potpuno i ex nunc razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom podnositelja zahtjeva na temelju Direktive 2011/95/EU, nesudsko ili upravno tijelo iz članka 2. točke (f) Direktive 2013/32/EU može donijeti odluku koja je protivna toj ocjeni.
Stoga, iako predmet Direktive 2013/32/EU nije precizno i iscrpno ujednačavanje postupovnih pravila koja se moraju primijeniti u državama članicama kad je riječ o donošenju nove odluke o zahtjevu za međunarodnu zaštitu nakon poništenja prvotne upravne odluke kojom se odbija takav zahtjev, iz cilja koji ta direktiva slijedi, a koji se sastoji od osiguranja postupanja sa zahtjevima takve prirode u najkraćem mogućem roku, iz obveze da se članku 46. stavku 3. zajamči koristan učinak te iz nužnosti osiguranja djelotvornosti pravnog lijeka, koja proizlazi iz članka 47. Povelje, ipak proizlazi da svaka država članica koju navedena direktiva obvezuje mora urediti svoje zakonodavstvo na način da se, nakon poništenja te prvotne odluke i u slučaju vraćanja spisa na ponovno odlučivanje tom nesudskom ili upravnom tijelu, nova odluka donese u kratkom roku u skladu s ocjenom iz presude kojom je proglašeno poništenje.
Mađarska vlada na raspravi pred SEU-om navela je da tu odredbu treba tumačiti na način da, radi očuvanja podjele ovlasti između, s jedne strane, uprave, koja mora imati središnju ulogu u postupcima u vezi sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu, i, s druge strane, suda koji odlučuje o pravnom sredstvu iz članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32/EU, taj sud može dati upute o činjenicama koje valja ispitati i novim dokazima koje treba prikupiti, dati tumačenje zakona i navesti relevantne elemente koje upravno tijelo mora uzeti u obzir, ali ga ne može obvezati u pogledu konkretne ocjene predmetnog slučaja, koja se može temeljiti na drukčijim pravnim i činjeničnim pitanjima nego što su to ona koja je navedeni sud uzeo u obzir, kao što su nova pitanja koja su se pojavila nakon donošenja sudske odluke.
Međutim, članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 tumačenom u svjetlu sudske prakse SEU-a protivi se takvo tumačenje.
U ovom slučaju Upravni i radni sud u Pečuhu pita se ima li on na temelju prava Unije – kada takvo upravno ili nesudsko tijelo kojem je spis vraćen nije postupilo u skladu s njegovom presudom o poništenju i kada mu je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnio pravno sredstvo protiv odluke tog tijela kojom se ponovno odbija priznavanje takve zaštite, a u prilog tom odbijanju ne navodi se razlog za isključenje za koji se u međuvremenu saznalo ili nova činjenična ili pravna pitanja koja zahtijevaju novu ocjenu – ovlast zamijeniti odluku Ureda za imigraciju vlastitom odlukom na način da je izmijeni u smislu koji je u skladu s njegovom prethodnom odlukom, i to unatoč tomu što mu je na temelju nacionalnog propisa takvo postupanje zabranjeno. Upravni i radni sud u Pečuhu u tom kontekstu ističe da nacionalno pravo ne propisuje načine koji mu omogućuju da osigura poštovanje svoje presude jer je jedina posljedica predviđena tim pravom poništenje odluke Ureda za imigraciju, što može dovesti do niza poništenja upravnih odluka i pravnih sredstava pred sudovima i produljiti situaciju pravne nesigurnosti podnositelja zahtjeva, kao što to u ovom predmetu pokazuje slučaj A. Torubarova.
Zakonodavstvo koje dovodi do takve situacije u praksi podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu lišava djelotvornog pravnog lijeka, u smislu članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32/EU, i povređuje bitan sadržaj prava na djelotvoran pravni lijek, propisanog člankom 47. Povelje, s obzirom na to da presuda suda koja je donesena nakon razmatranja koje je u skladu sa zahtjevima navedenog članka 46. stavka 3. i nakon kojeg je on odlučio da taj podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete predviđene Direktivom 2011/95/EU kako bi mu se priznao status izbjeglice ili supsidijarne zaštite ostaje bez učinka jer navedeni sud nema nikakvo sredstvo kojim bi osigurao poštovanje svoje presude.
U takvim okolnostima svaka odredba nacionalnog pravnog poretka i svaka zakonodavna, upravna ili sudska praksa koja bi umanjivala djelotvornost prava Unije uskraćivanjem sudu nadležnom za primjenu tog prava ovlasti da već u samom trenutku te primjene učini sve što je potrebno za izuzimanje od primjene nacionalnih zakonodavnih odredaba koje bi eventualno mogle onemogućiti puni učinak izravno primjenjivih pravnih pravila Unije, kao što je članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32/EU u vezi s člankom 47. Povelje, bila bi nespojiva sa zahtjevima koji čine samu bit prava Unije.
Stoga, kako bi se podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu zajamčila djelotvorna sudska zaštita u smislu članka 47. Povelje i u skladu s načelom lojalne suradnje propisanim člankom 4. stavkom 3. UEU-a, na nacionalnom je sudu koji odlučuje o pravnom sredstvu da izmijeni odluku upravnog ili nesudskog tijela, u ovom slučaju Ureda za imigraciju, koja nije u skladu s njegovom prethodnom presudom i da je zamijeni vlastitom odlukom u vezi sa zahtjevom za međunarodnu zaštitu zainteresirane osobe te, ako je potrebno, izuzme od primjene nacionalni propis koji mu zabranjuje takvo postupanje.
V. Zaključno
Ovaj slučaj nam na vrlo izravan način ukazuje na važnost spora pune jurisdikcije u kontroliranju upitnog djelovanja državne uprave. Nažalost, i ovdje se točnom pokazuje izreka kako nešto (ovdje je to spor pune jurisdikcije) cijeniš tek kad ga više nema. Naime, mađarska Vlada, očito nezadovoljna djelovanjem upravnih sudova u predmetima međunarodne zaštite pokrenutim nakon masovnih migracija iz Sirije i drugih zemalja u proteklih nekoliko godina, odlučila je marginalizirati upravne sudove kroz ukidanje spora pune jurisdikcije u tim predmetima.
Na taj način je omogućila grubo narušavanje prava tražitelja međunarodne zaštite, budući da su do sada, kao i A. Torubarov, bili izloženi neprestanom ping pongu između Ureda za imigraciju kao nadležnog javnopravnog tijela i upravnih sudova. Na taj način se praktički neograničeno produljivalo razdoblje pravne neizvjesnosti u kojem su se tražitelji međunarodne zaštite nalazili.
S obzirom na specifični hrvatski kontekst, osvježavajuće je za vidjeti upravni sud koji se bori za svoje pravo da vodi spor pune jurisdikcije, ispravno tumačeći kako bez takve ovlasti sudski nadzor uprave, pa tako i trodioba vlasti, dolazi u pitanje.
Navedena presuda SEU-a može biti važna i izvan konteksta prava međunarodne zaštite. Naime, SEU pojam ”učinkovit pravni lijek” iz članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32/EU dovodi u vezu sa vođenjem spora pune jurisdikcije, kao vrstom upravnog spora koja bolje štiti prava stranke, te skraćuje vrijeme pravne neizvjesnosti.
[1]NN 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17.
[2]Britvić-Vetma, B., Horvat, B., Staničić, F., Komentar Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine, Zagreb 2017., str. 5.
[3]Ibid.
[4]NN 120/16.
[5]Britvić-Vetma, B., Horvat, B., Staničić, F., Komentar Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine, Zagreb 2017., str. 194.
[6]Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (preinačena), SLEU L 180/60.
Presuda u predmetu C-556/17 dostupna je na sljedećem linku;
Prijašnji post povezane tematike na sljedećem linku;
Upravno postupovno pravo azil međunarodna zaštita Spor pune jurisdikcije Sud Europske unije upravni spor
