Opet na početku; naknada štete u javnoj nabavi nakon presude Fosen Linjen II
I. Uvod
Mogućnost ostvarivanja naknade štete zbog nezakonitog djelovanja naručitelja ili žalbenog tijela česta je tema, možda i mantra, gospodarskih subjekata u Republici Hrvatskoj. Stječe se dojam kako bi se sustav javne nabave dramatično popravio samo kada bi postojala jednostavnija naknada štete, za bilo kakvu povredu prava. Sličan stav je 2017. zauzeo Sud Europske slobodne trgovinske zone (EFTA sud), kada je u svojoj već zloglasnoj presudi Fosen Linjen I[1]odlučio kako je jednostavno i obično kršenje prava javne nabave dovoljno samo po sebi da pokrene odgovornost naručitelja za naknadu štete nanesene štete. Navedena odluka izazvala je mnoge kontroverze u stručnoj javnosti. Njome se tumačila Direktiva 89/665/EEZ[2] na način koji u potpunosti odstupa od uvriježenog tumačenja Suda Europske unije (SEU).
Ona je važna budući da je EFTA sud također ovlašten tumačiti pravo Europske unije (EU), ali doduše u puno užem kontekstu. Nadležnost EFTA suda obuhvaća jedino države članice EFTA-e koje su ujedno i članice Europskog gospodarskog prostora (EGP); Island, Norvešku i Lihtenštajn.
Glavni povod pisanja ovog posta je prošlotjedna (1. kolovoza 2019.) presuda EFTA suda, kojom EFTA sud u potpunosti mijenja ranije zauzet stav. Tom presudom[3], koju možemo nazvati Fosen Linjen II, EFTA sud poduzima zaokret od 180 stupnjeva i svoje tumačenje u istom predmetu približava stavu SEU-a.
U nastavku posta prikazati ću relevantno pravo EU kojim se uobličava sustav naknade štete zbog kršenja EU prava u postupcima javne nabave. Taj sustav obuhvaća Direktivu 89/665/EEZ, ali i nekoliko razina presuda SEU-a., Nakon toga, prikazati ću glavne razloge za donošenje presude Fosen Linjen I, te razloge za ovako dramatično predomišljanje u presudi Fosen Linjen II.
II. Direktiva 89/665/EEZ
Člankom 2. stavkom 1. točkom c) Direktive 89/665/EEZ propisano je sljedeće;
Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite iz članka 1. ove Direktive uključuju odredbu koja omogućuje:
c) naknadu štete osobama koje su oštećene kršenjem.
Citirana odredba je, naravno, podnormirana. Ipak, ovakav oblik norme bio je nužan upravno zbog velike različitosti između pravnih poredaka država članica, pogotovo u postupcima naknade štete. Ovako je državama članicama ostavljeno da sukladno vlastitim pravnim sustavima osiguraju mogućnost vođenja postupaka za naknadu štete kod nezakonitosti u javnoj nabavi. Upravo zato se Direktiva 89/665/EEZ u stručnim krugovima naziva direktivom minimalnog harmonizacijskog učinka, zato što od država članica traži minimum postignutih zajedničkih ciljeva, i daje im veliku slobodu kod odlučivanja kako ostvariti te ciljeve.
Upravo šturost Direktive 89/665/EEZ općenito, a pogotovo u odredbama o naknadi štete, nužnim je učinila oslanjanje na praksu SEU-a u proširivanju i dodatnom objašnjavanju primjenjivog prava. U pogledu naknade štete u javnoj nabavi, praksa SEU-a postoji na nekoliko razina. Općenito, pa tako i u kontekstu naknade štete u postupcima javne nabave, najvažnija je presuda Francovich[4], koja čini krovni okvir za svu naknadu štete zbog kršenja prava EU. Na nju se nadovezuje najvažnija presuda u kontekstu naknade štete u postupcima javne nabave, a to je presuda Spijker[5]. Zadnju razinu prakse SEU-a čine presude kojima se dodatno obrazlažu i nadopunjuju ideje iz Spijkera; Strabag[6], Portugal[7]i MedEval[8].
III. SEU praksa
a) Francovich
Francovich je temeljna presuda SEU-a u pogledu općenite odgovornosti za naknadu štete države članice ukoliko dođe do kršenja EU prava. Tu SEU utvrđuje pretpostavke pod kojima će država biti odgovorna za naknadu štete zbog kršenja prava EU;
Iako dakle odgovornost države proizlazi iz prava Zajednice, pretpostavke pod kojima ona daje pravo na naknadu štete ovise o naravi povrede prava Zajednice koja je prouzročila štetu.
Kada, kao u ovom slučaju, država članica ne ispuni svoje obveze koje ima na temelju članka 189. stavka 3. Ugovora, da poduzme sve mjere potrebne za postizanje rezultata koji je propisan direktivom, puna djelotvornost te odredbe prava Zajednice nameće pravo na naknadu štete kada su ispunjene tri pretpostavke.
Prva pretpostavka je da rezultat koji je propisan direktivom sadržava dodjelu prava u korist pojedinaca.
Druga pretpostavka je da se sadržaj tih prava može odrediti na temelju odredaba direktive.
Treća pretpostavka je postojanje uzročno-posljedične veze između povrede obveze države i štete koja je nastala oštećenim osobama.
Te pretpostavke su dostatne za dodjelu prava na naknadu štete pojedincima koja se izravno temelji na pravu Zajednice.
b) Spijker
Presudom Spijker SEU je pravo na naknadu štete u postupcima javne nabave sukladno Direktivi 89/665/EEZ približio i uskladio sa gore spomenutom presudom Francovich. Navedeno je bilo nužno upravo zbog izrazite podnormiranosti Direktive 89/665/EEZ. Tako se u presudi Spijker navodi sljedeće;
Članak 2. stavak 1. točka (c) Direktive 89/665/EEZ jasno ukazuje da države članice moraju predvidjeti mogućnost dodjele odštete u slučaju kršenja prava EU o dodjeli javnih ugovora, ali ne sadrži detalje o uvjetima pod kojima tijelo koje dodjeljuje ugovor može odgovarati ili za određivanje iznosa štete koji bi mu mogao biti naložen za plaćanje.
Ta odredba konkretno izražava načelo odgovornosti države za gubitak i štetu uzrokovanu pojedincima kao posljedicu kršenja prava EU za koje se država može smatrati odgovornom. Prema sudskoj praksi razvijenoj od donošenja Direktive 89/665/EEZ, to načelo je inherentno pravnom poretku Unije. Sud je presudio da pojedinci koji su pretrpjeli štetu imaju pravo na naknadu ako su ispunjena tri uvjeta: prekršeno pravo EU mora moralo je predvidjeti da im se dodijele prava, kršenje tog prava mora biti dovoljno ozbiljno; i mora postojati izravna uzročna veza između kršenja i gubitka ili štete koju su pretrpjeli pojedinci (spojeni slučajevi C-6/90 i C-9/90 Francovich i drugi, 1991. ECR I-5357, stavak 35.).
c) Strabag
U presudi Strabag SEU zauzima stav u pogledu krivnje naručitelja sa prouzročenu štetu u postupku javne nabave, odnosno je li postojanje krivnje nužno za uspješnu tužbu za naknadu štete;
Direktivu 89/665/EEZ treba tumačiti na način da onemogućuje nacionalno zakonodavstvo koje uvjetuje postojanje krivnje naručitelja kao uvjet za naknadu štete zbog povrede prava javne nabave, uključujući i ako primjena tog prava počiva na pretpostavci da je naručitelj kriv i na činjenici da se potonji ne može osloniti na nedostatak individualnih sposobnosti, dakle na obranu da ne može biti odgovoran za navodnu povredu.
d) Portugal
U predmetu Portugal, SEU se nadovezuje na presudu Strabag, i uz zabranu vezivanja naručiteljeve odgovornosti za krivnju, zabranjuje vezivanje naručiteljeve odgovornosti za štetu i uz prijevarno djelovanje.
e) MedEval
Presudom MedEval SEU zabranjuje vezivanje mogućnosti podnošenja javnonabavnog zahtjeva za naknadu štete utvrđivanjem propuštanja objavljivanja poziva za nadmetanje;
Pravo Europske unije, a osobito načelo djelotvornosti, protivi se nacionalnom propisu koji podnošenje zahtjeva za naknadu štete zbog povrede pravila prava javne nabave uvjetuje prethodnim utvrđenjem da je postupak sklapanja ugovora o nabavi nezakonit zbog toga što prethodno nije objavljen poziv na nadmetanje, ako za podnošenje tog zahtjeva za utvrđenje nezakonitosti vrijedi prekluzivni rok od šest mjeseci koji počinje teći računajući od dana poslije dana dodjele predmetnog ugovora o javnoj nabavi, i to bez obzira na to je li podnositelj zahtjeva mogao znati da je ta odluka javnog naručitelja nezakonita.
IV. Fosen Linjen I
O činjeničnom stanju neću duljiti, budući da na kraju posta prilažem sve, pa i ovu presudu. Ono što je bitno je da je norveški Žalbeni sud iz Frostatiga (Frostating lagmannsrett) EFTA sudu postavio šest pitanja od kojih je najvažnije sljedeće;
Protive li se članci 1. stavak 1. i članak 2. stavak 1. točka (c) Direktive 89/665/EEZ ili druge odredbe te Direktive nacionalnim pravilima o odgovornosti za štetu, ako je naknada štete zbog naručiteljeva kršenja prava javne nabave EGP-a uvjetovana;
(a) postojanjem krivnje i uvjetom da ponašanje naručitelja mora znatno odstupiti od opravdanog postupanja?
(b) postojanjem značajne pogreške u kojoj je krivnja naručitelja dio cjelovitije sveobuhvatne procjene?
(c) zahtjevom da je naručitelj počinio značajnu, grubu i očitu pogrešku?
EFTA sud u odgovoru na navedeno pitanje donosi neke zanimljive, ali i kontroverzne zaključke[9]. Tako, između ostalog navodi;
Zapravo, pravni lijek za naknadu štete predviđen u članku 2. stavku 1. točki (c) Direktive 89/665/EEZ može predstavljati, kad je to primjereno, proceduralnu alternativu koja je kompatibilna s načelom učinkovitosti naglašavajući cilj osiguravanja učinkovite pravne zaštite koji slijedi ta Direktiva, samo kad mogućnost odštete nije više ovisna od ostalih pravnih lijekova predviđenih u članku 2. stavku 1. o zaključku da kod naručitelja nema krivnje.
(…)
Naknadom štete nastoji se postići trostruki cilj: nadoknaditi pretrpljene gubitke; vratiti povjerenje u djelotvornost važećeg pravnog okvira; te odvraćanje naručitelja da djeluju na takav način, što će poboljšati buduće poštivanje važećih pravila. Odgovornost za štetu može također pružiti snažan poticaj za revnost u pripremi natječajnog postupka, što će u konačnici spriječiti rasipanje resursa i prisiliti naručitelja da procijeni karakteristike određenog tržišta. Ako se odgovornost isključi, to može dovesti do nedostatka obuzdavanja naručitelja.
(…)
Nadalje, ograničenje mogućnosti zahtjeva za naknadom štete moglo bi dovesti do smanjenja spremnosti naručitelja da poštuju relevantne uvjete prava javne nabave EGP-a ili da smanje njihovu revnost u provođenju natječajnog postupka. Uvjet da samo kršenje određene težine može prouzročiti naknadu štete mogao bi biti u suprotnosti s ciljem stvaranja jednakih uvjeta za pravne lijekove dostupne u kontekstu javne nabave. Ovisno o okolnostima, kršenje iste odredbe o javnoj nabavi EGP-a moglo bi dovesti do odgovornosti u jednoj državi EGP-a, a istovremeno neće uzrokovati odgovornost za štetu u drugoj državi EGP-a. U takvim okolnostima, gospodarski subjekti bi se suočili sa znatnim poteškoćama u procjeni potencijalne odgovornosti naručitelja u različitim zemljama EGP-a. Dakle, pravilo koje zahtijeva kršenje određene vrste ili težine u konačnici bi u značajnoj mjeri narušilo cilj učinkovite i brze sudske zaštite koju traži Direktiva 89/665/EEZ. Također bi se miješao u ciljeve Direktive 2004/18/EEZ, a to je zajamčiti slobodno kretanje usluga i osigurati otvorenu i neometanu konkurenciju u ovom području u svim državama EGP-a. Stoga, težina kršenja pravila EGP-a o javnoj nabavi nije relevantna za dodjelu naknade štete. Nadalje, nije presudno za dodjelu naknade štete u skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (c) Direktive 89/665/EEZ, je li kršenje prava javne nabave rezultat krivnje i ponašanja koje značajno odstupa od opravdanog postupanja, i je li nastalo na temelju materijalne pogreške ili se može pripisati postojanju materijalne, grube i očite pogreške.
Prikazani zaključci EFTA suda kontroverzni su iz nekoliko razloga. Prije svega, protivni su uvriježenom shvaćanju Direktive 89/665/EEZ kao direktive minimalnog harmonizacijskog učinka. Naime, ovakvim stavom EFTA sud na temelju citiranih odredbi pretvara Direktivu 89/665/EEZ u alat maksimalne harmonizacije, budući da smatra kako se u svim državama u kojima se direktiva primjenjuje mora omogućiti naknada štete u postupcima javne nabave neovisno o težini kršenja pravila EGP-a.
Dalje, EFTA sud postupke naknade štete u postupcima javne nabave želi koristiti kao dodatan manje formalni privatnopravni pravni lijek. Smatra kako će tek tužbe za naknadu štete prisiliti naručitelje da vode više računa o primjeni prava EGP-a i da ekonomičnije troše javna sredstva.
Ipak, najkontroverznije posljedica ovakve presude EFTA suda je apsolutno ignoriranje temeljnih presuda SEU-a kojima je izgrađen sustav odgovornosti država članica za štetu zbog kršenja prava EU (Francovich), kako je dodatno rastumačena presudom Spijker u javnonabavnom kontekstu. Naime, dok Francovich i Spijker govore o ”dovoljno ozbiljnom” kršenju prava EGP-a, Fosen Linjen I navodi kako se naknada štete u postupcima javne nabave može učinkovito zahtijevati kod postojanja bilo kakvog kršenja prava EGP-a, bez potrebe za dovoljno ozbiljnim kršenjem.
V. Fosen Linjen II
Nakon presude EFTA suda Fosen Linjen I, Žalbeni sud iz Frostatiga 2. ožujka 2018. donio je presudu. Žalbeni sud iz Frostatiga rastumačio je presudu EFTA suda Fosen Linjen I u smislu da je bilo kakva povreda prava javne nabave sama po sebi dovoljna za postojanje odgovornosti za štetu. Međutim, Žalbeni sud iz Frostatiga utvrdio je da pitanje prava države da regulira odgovornost naručitelja nije nedvosmisleno odlučena praksom SEU-a, da o tom pitanju u EGP-u postoje različita stajališta i da se čini kako presuda EFTA Fosen Linjen I “nije u potpunosti točna “. Na toj je osnovi Žalbeni sud iz Frostatiga odlučio da je naknada štete uvjetovana dovoljno ozbiljnim kršenjem prava javne nabave, što je utvrdio Vrhovni sud Norveške u svojoj sudskoj praksi. Po mišljenju Žalbenog suda iz Frostatiga, taj je stav bio u skladu s presudama SEU-a u predmetima Francovich i drugi i Brasserie du Pêcheur i Factortame.
Predmet stoga dolazi do Vrhovnog suda Norveške, koji 19. studenog 2018. EFTA sudu postavlja sljedeće pitanje;
Zahtijeva li članak 2. stavak 1. točka (c) Pravozaštitne direktive da je svako kršenje pravila javne nabave dovoljno da postoji osnova odgovornosti za pozitivne ugovorne kamate (štetu, op. a.)?
Navedeno pitanjem možemo smatrati pametnim trikom Vrhovnog suda Norveške, budući da je spominjanjem odgovornosti za pozitivne ugovorne kamate u biti zaobilazno EFTA sud doveo u situaciju da ponovno odlučuje o jednom od pitanja (pitanju o razini kršenja prava nužnom za odgovornost za štetu) iz presude Fosen Linjen I. EFTA sud, u uvodnom dijelu u potpunosti zanemaruje shvaćanje izjavljeno u Fosen Linjen I, te izričito navodi kako je Direktiva 89/665/EEZ alat minimalne harmonizacije.
Dalje navodi sljedeće;
Direktivom 89/665/EEZ nije usklađen standard odgovornosti za štetu. Međutim, prema načelu odgovornosti države, država EGP-a može se smatrati odgovornom za kršenje svojih obveza prema pravu EGP-a kada su ispunjena tri uvjeta: prvo, mora biti riječ o kršenju norme kojom se pojedincima i gospodarskim subjektima daju prava; drugo, povreda mora biti dovoljno ozbiljna; i treće, mora postojati izravna uzročno-posljedična veza između kršenja obveze države i štete koju pretrpi oštećenik.
(…)
Nadalje, poštivanje načela učinkovitosti posebno zahtijeva da nacionalne odredbe ne mogu uvjetovati dodjelu naknade štete nalaženju i dokazivanju krivnje ili prijevare.
To ne znači da određeni objektivni i subjektivni čimbenici povezani s pojmom krivnje u nacionalnom pravnom sustavu ne mogu biti relevantni u procjeni je li određena povreda dovoljno ozbiljna. Međutim, obveza nadoknade zbog gubitka ili štete nanesene pojedincima ne može ovisiti o uvjetu utemeljenom na bilo kojem pojmu krivnje koji nadilazi dovoljno ozbiljno kršenje prava EGP-a.
Zahtjev dovoljno ozbiljne povrede kao minimalnog standarda smatra se dovoljnim za potrebe zaštite prava pojedinaca, budući da je to prag koji se primjenjuje za dodjelu naknade štete za povrede prouzročene nedjelovanjem zemalja EGP-a, i gdje je rezultat donošenja zakonodavnog ili upravnog akta kojim se krši pravo EGP-a.
S obzirom na gore navedeno, Sud nalazi da odgovor na postavljeno pitanje mora biti da članak 2. stavak 1. točka (c) Direktive 89/665/EEZ ne zahtijeva da je svako kršenje pravila koja reguliraju javnu nabavu samo po sebi dostatno za dodjelu naknade štete za gubitak dobiti osobama kojima je prouzročena šteta kršenjem pravila o javnoj nabavi EGP-a.
VI. Zaključno
Fosen Linjen II vraća nas na početak, te u potpunosti odstupa od pravnih shvaćanja EFTA suda izraženih u Fosen Linjen I. Iznimno permisivni kriterij bilo kakve povrede javnonabavnog prava EGP-a kao uvjet za moguće traženje naknade štete napušta se u korist praksom SEU-a ustanovljenog kriterija ”dovoljno ozbiljne štete”. Štoviše, sada EFTA sud citira presude Francovich, ali i Spijker i Strabag. Također, napušta stajalište o Direktivi 89/665/EEZ kao alatu maksimalne harmonizacije, što za sobom povlači napuštanje stajališta o privatnoj tužbi za naknadu štete kao dodatnom i važnom pravnom lijeku u postupcima javne nabave.
Fosen Linjen II stoga u potpunosti usklađuje kriterije za naknadu štete u postupcima javne nabave sa kriterijima unutar EU. To je iznimno važno budući da se sada primjenjuju isti kriteriji u svim nadležnostima u kojima se primjenjuje isto pravo (pa tako i pravo javne nabave): EU i EGP.
Više o EFTA sudu na sljedećem linku;
Vidi i jedan od prošlih postova;
[1]Presuda EFTA suda u predmetu E-16/16 od 31. listopada 2017., Fosen-Linjen AS i AtB AS.
[2]Direktiva Vijeća od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima.
[3]Presuda EFTA suda u predmetu E-7/18 od 1. kolovoza 2019., Fosen-Linjen AS i AtB AS.
[4]Presuda SEU-a u spojenim predmetima C‑6/90 i C‑9/90 od 19. studenoga 1991., Andrea Francovich i Talijanska Republika, i Danilo Bonifaci i dr. i Talijanske Republike.
[5]Presuda SEU-a u predmetu C-568/08 od 9. prosinca 2010., Combinatie Spijker Infrabouw/De Jonge Konstruktie v Provincie Drenthe.
[6]Presuda SEU-a u predmetu C-314/09 od 30. rujna 2010., Grad Graz protiv Strabag AG, Teerag-Asdag AG, Bauunternehmung Granit GesmbH.
[7]Presuda SEU-a u predmetu C-275/03 od 14. listopada 2004., Komisija protiv Portugala.
[8]Presuda SEU-a u predmetu C-166/14 od 26. studenog 2015., MedEval – Qualitäts‑, Leistungs‑und Struktur‑Evaluierung im Gesundheitswesen GmbH, uz sudjelovanje: Bundesminister für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft, Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger, Pharmazeutische Gehaltskasse für Österreich.
[9]Posebno je, u hrvatskom kontekstu, zanimljiv stav kako u samom postupku javne nabave naručitelj ne nastupa s autoritetom vlasti, odnosno da navedeni postupak nije upravni, već trgovački/građanskopravni postupak;
”Furthermore, a contracting body, in a case such as the one at issue, does not exercise an act of public authority (actum jure imperii) when conducting a tender procedure. This is contrary to the situation where the national legislature transposes EEA law on public procurement or where the national courts render judgments applying the principles set out therein. Rather, a tender procedure aims at the conclusion of a contract inter partes, which encompasses a commercial act. Upon a question from the bench, this was acknowledged by AtB at the hearing.”
Nekategorizirano EFTA EGP Javna nabava naknada štete SEU
