Socijalna nabava
I. Uvod
Održivu javnu nabavu može se definirati kao postupak u kojem naručitelji nabavljaju dobra, radove ili usluge pritom uzimajući u obzir: kriterije najbolje vrijednosti za novac kao cijena, kvaliteta, dostupnost, funkcionalnost, ali i okolišne aspekte i socijalne aspekte: učinci na iskorjenjivanje siromaštva, jednakost u distribuciji resursa, uvjeti rada i ljudska prava.[1] Uzevši u obzir da primarni cilj svakog postupka javne nabave mora biti najbolja vrijednost za novac i racionalno trošenje proračunskih sredstava, ciljevi održivog razvoja mogu se karakterizirati kao sekundarni ciljevi postupaka javne nabave. Ispunjenju tih sekundarnih ciljeva javna nabava može doprinijeti izravno izvršenjem ugovora (kada ponuditelj smanji emisije ugljičnog dioksida vezane za proizvodnju ili dostavu proizvoda ili usluge ili ako zaposli pripadnike socijalno ugroženih skupina), ili neizravno, potičući gospodarske subjekte da promijene svoju poslovnu praksu u tom smislu.[2] O okolišnoj (zelenoj) nabavi već se dosta piše, te je kao koncept dosta zastupljena u domaćim javnonabavnim postupcima. Ipak, socijalna nabava odnosno socijalni javnonabavni kriteriji još uvijek nisu dostigli zadovoljavajuću razinu prihvaćenosti.
Održiva nabava općenito, pa tako i socijalna nabava unutar prava Europske unije (EU) značajno je oblikovana praksom Suda Europske unije (SEU). Pravila uspostavljena na taj način onda su implementirana u Direktivu 2014/24/EU[3], i posljedično i u Zakon o javnoj nabavi[4](ZJN). U nastavku ću prikazati glavne presude SEU-a kojima je oblikovana socijalna nabava, ali i odredbe Direktive 2014/24/EU i ZJN-a kojima se socijalna nabava implementira u pravni poredak Republike Hrvatske. Važno je napomenuti kako i Direktiva i ZJN takve odredbe dijele na fakultativne i obvezne, te ću ih stoga i ja podijeliti na takav način.
II. Praksa SEU-a
a) Concordia bus
Iako je u ovom predmetu riječ o nabavi s okolišnim kriterijima, presudom se uspostavlja iznimno važan kriterij ”povezanosti s predmetom nabave”koji se primjenjuje i u postupcima nabave u kojima se koristi socijalna nabava.
U predmetu Concordia bus[5]grad Helsinki raspisao je natječaj za usluge autobusnog prijevoza. Kao glavni kriterij izabrao je ekonomski najpovoljniju ponudu, i u sklopu toga se oslanjao na tri podkriterija: cijenu, kvalitetu autobusa i kvalitetu i ekološko djelovanje ponuditelja. Sukladno drugom podkriteriju preferirani su autobusi s manjim štetnim emisijama i bukom, a sukladno trećem podkriteriju dodatne bodove dobivali su ponuditelji koji su imali certificiran program zaštite okoliša. Ponuditelj Concordia Bus nije dobio ugovor iako je ponudio najnižu cijenu, te su pred sudom tvrdili da je drugi podkriterij bio diskriminatoran. SEU navodi da ako naručitelj odluči dodijeliti javnonabavni ugovor ponuditelju koji podnese ekonomski najpovoljniju ponudu, može uzeti u obzir kriterije koji se odnose na zaštitu okoliša. Takvi uvjeti moraju biti povezani s predmetom ugovora, ne smiju davati naručitelju neograničenu slobodu izbora ponuditelja, moraju biti izričito spomenuti u dokumentaciji za nadmetanje i obavijesti o natječaju te moraju biti u skladu s temeljnim načelima prava Zajednice, ponajprije načelom zabrane diskriminacije.
b) Bentjees
U presudi Bentjees [6]tužitelj je tvrdio da je odluka o odabiru u postupku javne nabave kojim je njegova ponuda odbijena, iako je bila najniža protivna tada važećoj Direktivi 70/305/EEC jer je naručitelj od ponuditelja tražio dokaz da će moći zaposliti dugoročno nezaposlene osobe. SEU je odlučio kako je navedeni uvjet u skladu s Direktivom pod uvjetom da nema izravni ili neizravni diskriminatorni učinak na ponuditelje iz drugih država članica, i da je takav uvjet spomenut u natječajnoj dokumentaciji.
c) Nord-Pas-de-Calais
U predmetu Nord-Pas-de-Calais[7]naručitelj je naveo promicanje zapošljavanja kao jedan od kriterija za dodjeljivanje ugovora. SEU navodi da ako se naručitelj odluči za ekonomski najpovoljniju ponudu kao kriterij odabira, može koristiti podkriterije kao cijenu, vremenski rok izvršenja, tekuće troškove, profitabilnost i tehničku stručnost. Kriterij promicanja zapošljavanja može se koristiti u takvom postupku javne nabave pod uvjetom da je u skladu s temeljnim načelima prava Zajednice, posebice načelima zabrane diskriminacije koje proizlazi iz odredbi Ugovora o funkcioniranju Europske unije o pravu slobodnog nastana i slobodi pružanja usluga.Nadalje, iako je taj kriterij u skladu s Direktivom 93/37/EEZ[8], SEU zaključuje kako se mora primjenjivati u skladu sa svim postupovnim pravilima koja određuje ta direktiva, osobito s pravilima o oglašavanju, što znači da kriterij poticanja zapošljavanja mora biti izričito spomenut u obavijesti o tom konkretnom javnonabavnom natječaju.
d) Dutch Coffee
Vezano uz socijalne kriterije, iako je prije bilo sumnji u zakonitost njihova korištenja jer su uglavnom vezani za ponašanje ponuditelja, a ne za sam predmet postupka javne nabave, SEU je u predmetu Dutch Coffee[9]razjasnio kako socijalni kriteriji kao Fair Trade proizvodnja mogu biti primijenjeni pod određenim uvjetima. U navedenom predmetu Kraljevina Nizozemska je u postupku javne nabave automatskih aparata za kavu u tehničkim specifikacijama navela nužnost posjedovanja EKO i Max Havelaar oznaka za ponuditelje. Ovdje je posebno zanimljiva oznaka Max Havelaar[10], koja se odnosi na proizvode sa Fairtrade karakteristikama, kao što su proizvodi proizvođača koji isplaćuju svojim zaposlenicima plaće redovito, omogućavaju im osnivanje sindikata, zdravstveno osiguranje i slično. U navedenom predmetu Komisija je, između ostalog, tvrdila kako je Kraljevina Nizozemska, propisavši navedene oznake kao uvjet, prekršila članak 53. Direktive 2004/18/EEZ[11], budući da ti uvjeti nisu vezani s predmetom ugovora, jer se oznake EKO i Max Havelaar odnose na proces proizvodnje, a ne na sam proizvod te da su takvi uvjeti ujedno i diskriminatorni i netransparentni. SEU zaključuje kako je moguće da naručitelj navede uvjete koji su vezani za način proizvodnje, a ne i na sam proizvod. Ipak, da bi se takav uvjet mogao koristiti, potrebno je odrediti kriterije koje te oznake moraju zadovoljiti, kao i mehanizme kojima se može dokazati da određeni proizvod, odnosno metoda njegove proizvodnje zadovoljava navedene uvjete.
III. Obvezna primjena socijalnih kriterija
a) Osnove za isključenje
Osnove za isključenje gospodarskih subjekata iz postupka javne nabave uređenje su člankom 57. Direktive 2014/24/EU i člancima 251. do 254. ZJN-a. Navedenim člancima se propisuju situacije u kojima se naručitelju nameće obvezna isključenja gospodarskog subjekta iz postupka nabave u situacijama kada na strani gospodarskog subjekta postoje nedostaci koji nisu nužno vezani uz predmet nabave, već predstavljaju ponašanje odnosno djelovanje gospodarskog subjekta ili njegovih odgovornih osoba koje čini kazneno djelo, odnosno društveno neosjetljivo postupanje.
Tako je naručitelj obvezan isključiti gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave ako utvrdi da je gospodarski subjekt koji ima poslovni nastan u Republici Hrvatskoj ili osoba koja je član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela ili ima ovlasti zastupanja, donošenja odluka ili nadzora toga gospodarskog subjekta i koja je državljanin Republike Hrvatske pravomoćnom presudom osuđena za sudjelovanje u zločinačkoj organizaciji, korupciju, prijevaru, terorizam ili kaznena djela povezana s terorističkim aktivnostima, pranje novca ili financiranje terorizma, dječji rad ili druge oblike trgovanja ljudima. Ukoliko je riječ o gospodarskim subjektima i državljanima drugih država članica EU, vrijede skoro isti uvjeti kroz pozivanje na članak 57. stavak 1. točke od (a) do (f) Direktive 2014/24/EU.
Također, naručitelj je obvezan isključiti gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave ako utvrdi da gospodarski subjekt nije ispunio obveze plaćanja dospjelih poreznih obveza i obveza za mirovinsko i zdravstveno osiguranje u Republici Hrvatskoj, ako gospodarski subjekt ima poslovni nastan u Republici Hrvatskoj, ili u Republici Hrvatskoj ili u državi poslovnog nastana gospodarskog subjekta, ako gospodarski subjekt nema poslovni nastan u Republici Hrvatskoj.
Ove osnove za isključenje predstavljaju toliku razinu nepodobnosti gospodarskog subjekta za sudjelovanje u postupku javne nabave da ga se bez dvojbe obavezno mora isključiti. Važno je napomenuti da se ovakvim socijalnim kriterijima isključenja opravdano odstupa od pravila vezanosti za predmet nabave. Sve navedene socijalne osnove za isključenje iznimno je teško dovesti u vezu sa predmetom nabave. Kako dovesti pravomoćnu presudu za korupciju direktora gospodarskog subjekta sa izgradnjom nekog mosta kao predmetom nabave? Kada ne bi postojala ovakva iznimka od vezanosti uvjeta za isključenje s predmetom nabave, ugovore o nabavi bi sklapali gospodarski subjekti popuno nedostojni javnih sredstava, te bi država u cilju ekonomičnosti postupanja u potpunosti zanemarila socijalnu komponentu pri trošenju javnih sredstava.
IV. Fakultativna primjena socijalnih kriterija
a) Tehničke specifikacije
Tehničke specifikacije u velikoj većini slučajeva predstavljanju fakultativan način primjene socijalnih kriterija, s jednom iznimkom. Uređene su člankom 42. Direktive 2014/24/EU i člancima 206. do 212. ZJN-a.
Fakultativni način primjene socijalnih kriterija kod tehničkih specifikacija sadržan je u članku 207. stavku 2. ZJN-a;
Tražene karakteristike mogu se također odnositi i na određen proces ili metodu proizvodnje ili izvedbu traženih radova, robe ili usluga, ili na određeni proces neke druge faze njihova životnog vijeka čak i ako ti čimbenici nisu sastavni dio njihova materijalnog sadržaja, pod uvjetom da su povezani s predmetom nabave i razmjerni njegovoj vrijednosti i ciljevima.
Dakle, na naručiteljima je da odluče hoće li iskoristiti ovlasti iz navedene odredbe. Njome se dopušta naručiteljima da se koristi socijalna nabava kao krierij kod opisa predmeta nabave, odnosno opisa načina proizvodnje predmeta nabave. Navedenom odredbom u pravo EU i država članica uvrštavaju se zaključci SEU-a u presudi Dutch Coffee, u kojoj je SEU zaključio kako je moguće da naručitelj navede uvjete koji su vezani za način proizvodnje, a ne i na sam proizvod. Apsolutna diskrecija naručitelja ograničava se uvjetima povezanosti s predmetom nabave i načelom razmjernosti.
Obveznost korištenja socijalnih kriterija propisana je člankom 208. stavkom 1. ZJN-a, kojim se propisuje nužnost uzimanja u obzir kriterija dostupnosti a osobe s invaliditetom ukoliko će predmet nabave koristiti fizičke osobe.
b) Oznake
Direktiva 2014/24/EU definira oznake kao svaki dokument, potvrdu ili certifikat kojim se potvrđuje da su određeni radovi, proizvodi, usluge, procesi ili postupci zadovoljili određene zahtjeve; a zahtjeve za oznaku kao zahtjeve koje određeni radovi, proizvodi, usluge, procesi ili postupci moraju ispuniti da bi dobili dotičnu oznaku.[12] Bitno je napomenuti kako, sukladno i prije prikazanoj Dutch Coffee presudi, oznake mogu biti okolišne (i označavati da proizvod zadovoljava određene okolišne standarde) ili socijalne (čime se dokazuje socijalno osjetljiva narav proizvodnog procesa proizvoda).
Direktiva 2014/24/EU pruža mogućnost referiranja na određene ekološke ili socijalne oznake u tehničkim specifikacijama. Navedena mogućnost uređena je člankom 43. (identična odredba je sadržana i u članku 212. stavku 1. ZJN-a).
Bitno je napomenuti kako sada javni naručitelji imaju pravo zahtijevati točno određene oznake sa specifikacijama koje su im bitne u postupku javne nabave, što će bitno pomoći javnim naručiteljima u provođenju održivih postupaka javne nabave.[13] Ipak, naručitelji neće imati apsolutne diskrecijske ovlasti kod biranja oznaka, već će morati prihvatiti i jednakovrijednu oznaku ako ju ponuditelj priloži. Također, sukladno načelu tehničke neutralnosti, naručitelji moraju prihvatiti ponude od ponuditelja koji dokažu da zadovoljavaju tehničke uvjete, pa tako i uvjeta iz oznaka, iako iz objektivnih razloga njihov proizvod nema navedenu ili jednakovrijednu oznaku.[14]
c) Trošak životnog vijeka
Trošak životnog vijeka koncept je koji se oslanja na pretpostavku da sama cijena ne odražava financijsku i nefinancijsku korist koju pružaju socijalno i okolišno preferirana dobra, radovi ili usluge tijekom životnog vijeka njihova korištenja te je trošak životnog vijeka alat kojim se procjenjuje trošak dobra, robe ili usluge tijekom cijelog njenog životnog vijeka.[15] Iako mnogi naručitelji unutar EU koriste trošak životnog vijeka kao alat u donošenju odluke u postupcima javne nabave, korištenje tog alata ipak je daleko od sistematske uporabe.
Trošak životnog vijeka uređen je člankom 68. Direktive 2014/24/EU, i člancima 287. i 288. ZJN-a. Čitajući članak 287. stavak 1. ZJN-a, lako se dolazi do zaključka da se trošak životnog vijeka odnosi isključivo na okolišne kriterije. Ipak, može se uspješno koristiti i za ostvarivanje cilja kao što je socijalna nabava, što se posebno naglašava u točki 97. Direktive 2014/24/EU;
Nadalje, u svrhu bolje integracije društvenih i pitanja okoliša u postupke nabave, javni naručitelji trebali bi biti u mogućnosti koristiti kriterije za dodjelu ili uvjete izvršenja ugovora vezane uz radove, robu ili usluge koje će se pružati u sklopu javnog ugovora u bilo kojem aspektu i u bilo kojoj fazi njihovog životnog vijeka (…).
(…)
U skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije, to također uključuje kriterije za dodjelu ili uvjete izvršenja ugovora vezane uz nabavu ili korištenje proizvoda u okviru pravedne trgovine tijekom izvršavanja ugovora koji će se dodijeliti. Kriteriji i uvjeti koji se odnose na trgovinu i njene uvjete mogu se na primjer odnositi na činjenicu da dotični proizvod potječe iz pravedne trgovine, uključujući zahtjev za plaćanje minimalne cijene i premije proizvođačima.
d) Izuzetno niske ponude
Odredbe o izuzetno niskoj ponudi sadržane su u članku Direktive 2014/24/EU i članku 289. ZJN-a. Važno je naglasiti kako primjena navedenog instituta nije obvezna za naručitelja, već postaje obvezna jedino ako naručitelj posumnja da je cijena ponude preniska. Tako je člankom 298. stavcima 1. i 2. ZJN-a propisano sljedeće;
(1) Javni naručitelj obvezan je zahtijevati od gospodarskog subjekta da, u primjerenom roku ne kraćem od pet dana, objasni cijenu ili trošak naveden u ponudi ako se čini da je ponuda izuzetno niska u odnosu na radove, robu ili usluge.
(2) Objašnjenja gospodarskog subjekta iz stavka 1. ovoga članka mogu se posebice odnositi na:
(…)
4. usklađenost s primjenjivim obvezama u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, uključujući kolektivne ugovore, a osobito obvezu isplate ugovorene plaće,ili odredbama međunarodnog prava okoliša, socijalnog i radnog prava navedenim u Prilogu XI. ovoga Zakona
Dakle, ukoliko naručitelj posumnja u ispunjenje socijalnih obveza gospodarskog subjekta, odnosno ako posumnja da je neispunjavanje tih obveza razlog neuobičajeno niske ponude, ima ovlast tražiti gospodarskog subjekta pojašnjenje, i u slučaju nedostatka objašnjenja ili nezadovoljavajućeg objašnjenja može ponudu odbiti.
e) Uvjeti za izvršenje ugovora
U članku 70. Direktive 2014/24/EU i članku 218. ZJN-a predviđa se mogućnost korištenja održivih uvjeta u uvjetima za izvršenje ugovora. Tako javni naručitelji mogu odrediti posebne uvjete vezane za izvršenje ugovora, pod uvjetom da su oni povezani s predmetom ugovora i navedeni u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji o nabavi. Oni mogu uključivati gospodarske, okolišne, društvene aspekte ili one povezane s inovacijama i zaposlenošću.[17] Glavna razlika između održivih elemenata u tehničkim specifikacijama i uvjetima za izvršenje ugovora je ta što za razliku od tehničkih specifikacija, uvjeti za izvršenje ugovora ne dopuštaju isključenje ponuditelja na temelju očekivanog neispunjavanja obveza.
V. Zaključno
Održiva nabava napredan je koncept kojim se državu i njenu potrošnju pokušava odmaknuti od potpunog tržišnog shvaćanja javne nabave i približiti ostvarenju njenih najvažnijih zadataka-skrbi za građane i skrbi za okoliš. Moj dojam je kako za zelenu nabavu još i ima razumijevanja, dok socijalna nabava nailazi na teško razumljiv otpor. Često se čuju primjedbe kako je socijalna nabava ”socijalistički”koncept, da se dodatno komplicira već ionako složen postupak javne nabave, smanjuje transparentnost, narušava ostvarivanje cilja učinkovitog trošenja javnih sredstava, te da je teško pratiti učinke ostvarenja tih socijalnih ciljeva.
Većina od navedenih prigovora dolazi iz svjetonazora u kojem se od države očekuje djelovanje kao privatne kompanije koja se vodi isključivo profitom. Ipak, država javnom nabavom (koja u Republici Hrvatskoj čini i do 15% BDP-a) ima priliku potaknuti odgovorno društveno djelovanje. Ako naručitelji uspostave jasne kriterije kada će se koristiti socijalna nabava, mogu imati značajan utjecaj na djelovanje gospodarskih subjekata, zato što velik broj gospodarskih subjekata ovisi upravo o poslovanju sa državom. Time će država javna sredstva na ovako posredan način koristiti kako bi pospješila zapošljavanje ugroženih društvenih skupina, potaknula gospodarske subjekte da ispunjavaju svoje obveze prema zaposlenicima ali i državi, odnosno da ostvaruje ciljeve socijalne politike i posredno, a ne samo kroz direktne dotacije iz proračuna. Dobar primjer izvrsnog korištenja socijalnih kriterija u javnoj nabavi možemo naći preko Atlantika, u izgradnji brane Hoover. Naime, brana je javnim natječajima izgrađena u Sjedinjenim američkim državama (SAD) od 1931. do 1936., za vrijeme Velike (gospodarske) depresije. Kao ogroman infrastrukturni projekt, izgradnja brane se između ostalog i koristila kako bi se zaposlio što veći broj ljudi, i prelila sredstva iz proračuna u privatne ruke kako bi se ublažio utjecaj Velike depresije. Teško je reći da je ovakvo korištenje postupka javne nabave koji je ujedno bio i socijalna nabava bilo-socijalističko.
Kriterij ”povezanosti s predmetom nabave” spominje se na nekoliko mjesta kroz ovaj post, i ključan je za razumijevanje kada će se u postupcima javne nabave moći primjenjivati i okolišni i socijalni elementi. Upravo zbog toga ću povezanosti s predmetom nabave posvetiti idući post.
[1]McCrudden, C., Legal aspects of sustainable public procurement, https://www.coursehero.com/file/14219017/Legal-aspects-of-sustainable-public-procurement, (9. kolovoza 2019.), str. 3.
[2]Semple, A., The Link to the Subject-Matter: A Glass Ceiling for Sustainable Public Contracts?,u Sustainable public procurement under EU law: New perspectives on the state as stakeholder, Cambridge University Press, Cambridge, 2015., str. 2.
[3]Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ Tekst značajan za EGP, OJ L 94, 28.3.2014, p. 65–242.
[4]NN 120/16.
[5]Presuda SEU-a od 17. rujna 2002. u predmetu C-513/99, Concordia Bus.
[6]Presuda SEU-a od 20. rujna 1988. u predmetu C-31/87, Gebroeders Bentjees BV protiv Nizozemske.
[7]Presuda SEU-a od 26. rujna 2010. u predmetu C-225/98, Komisija protiv Francuske.
[8]Direktiva Vijeća 93/37/EEC od 14. lipnja 1993. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, Službeni list 199, 9.8.1993, str. 54–83.
[9]Presuda SEU-a od 10. svibnja 2012. u predmetu C-368/10, Komisija protiv Nizozemske.
[10]Max Havelaar web stranica, http://maxhavelaar.nl/english, pristupljeno 10. kolovoza 2019.
[11]Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, SLužbeni list 134, 30.4.2004, str. 114–240.
[12]Članak 2. stavak 1. točke 23. i 24. Direktive 2014/24/EU.
[13]Caranta, R., Labels as enablers of sustainable public procurement, Sustainable public procurement under EU law, Cambridge University Press, 2016., str. 109.
[14]Graells, A. S., Public procurement and the EU competition rules, Hart Publishing, 2015., str. 334.
[15]Dragos, D. C., Neamtu, B., Sustainable Public Procurement: Life-Cycle Costing in the New EU Directive Proposal, European procurement and public private partnership law review, vol. 1., 2013., str. 20.
[16]Članak 70. Direktive 2014/24/EU.
Nekategorizirano Javna nabava Održiva nabava Socijalna nabava Sud Europske unije Zakon o javnoj nabavi ZJN
