Algoritmi, strojno učenje, karteli i javna nabava
I. Uvod
Karteli su jedna od najvećih opasnosti za učinkovito tržišno natjecanje. Karteli gospodarskih subjekata kroz dogovoreno postupanje i dogovorene cijene robe, usluga i radova imaju poguban utjecaj na privatnu gospodarsku djelatnost, ali njihov poguban utjecaj još je i izraženiji u postupcima javne nabave. Karteli im omogućuju koordinirani nastup u postupcima javne nabave, što poništava jednu od glavnih karakteristika tih postupaka-tajnost ponuda između gospodarskih subjekata i njihovo pošteno natjecanje s ciljem da naručitelj dobije što bolju vrijednost za (javni) novac. Također, štetni element kartela ovdje je pojačan činjenicom da se na taj način nezakonito izvlači više novca iz državnog proračuna, te se onemogućuje naručitelje da ispunjavaju primarne ciljeve javne nabave (nabava robe, usluga i radova koji su nužni za obavljanje njihove djelatnosti), ali i sekundarne ciljeve (okolišni i socijalni ciljevi).
II. Karteli kao razlog za isključenje gospodarskog subjekta
Važnost sprječavanja postojanja i sudjelovanja kartela u postupcima javne nabave prepoznata je i u okviru Direktive 2014/24/EU[1]. Tako je člankom 57. stavkom 4. točkom d) kao jedan od fakultativnih razloga za isključenje gospodarskog subjekta propisana situacija ako javni naručitelj ima dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da je gospodarski subjekt sklopio sporazum s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja. Navedena odredba prenesena je u Zakon o javnoj nabavi[2](ZJN) člankom 254. stavkom 1. točkom 4.
Navedena odredba, iako hvalevrijedno zamišljena, pati od niza praktičnih problema. Prije svega, odgovornost utvrđivanja postojanja kartela prebačena je u postupnosti na naručitelja. Karteli su, poznato je, iznimno teški za dokazivanje, te stoga i Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja (AZTN) može imati problema s dokazivanjem njegova postojanja. Stoga je teško zamislivo da će čitav niz malih i podkapacitiranih naručitelja biti u stanju utvrditi postojanje kartela. Ipak, pozitivno je što se odredbom ne traži dokazivanje, već samo postojanje ”dovoljno vjerojatnih pokazatelja”. Unatoč tome, za očekivati je da se, čak i da sumnjaju u postojanje kartela, naručitelji time neće htjeti baviti. Također, vremenska odrednica postojanja kartela nije jasna. Naime, može li naručitelj isključiti gospodarskog subjekta jedino ako postoji dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da je kartel sklopljen samo za natječaj koji se trenutno odvija, ili naručitelj ima dovoljno vjerojatnih pokazatelja da je kartel sklopljen i postojao i prije trenutnog natječaja? Smatram kako je ovaj drugi stav ispravniji i da se njime lakše ostvaruje cilj i svrha relevantne odredbe Direktive i ZJN-a.
Zbog složenosti dokazivanja, ili činjenja vjerojatnim postojanja kartela u postupcima javne nabave, taj cijeli posao ne može i ne smije pasti na leđa naručitelja. Tu moraju biti uključeni i naručitelji, ali i AZTN, Državno odvjetništvo, kazneni i upravni sudovi, ali i DKOM. Uz navedeno, iznimno je važno obrazovati i pomoći naručiteljima u uočavanju kartela u postupcima javne nabave koje provode. Toga su svjesni i kolege u AZTN-u, te u prije nekoliko godina objavili Vodič za naručitelje u otkrivanju i prijavi kartela u javnoj nabavi, o kojem je bilo riječi u jednom od prijašnjih postova.
III. Alat za utvrđivanje sumnje u kartel
Ipak, može li se ovdje napraviti više? Može li se naručiteljima više pomoći u uočavanju nekih pokazatelja zabranjenih sporazuma gospodarskih subjekata, kako bi ih mogli isključiti iz postupka javne nabave, te prijaviti AZTN-u na daljnje istraživanje? U nekim (zasada) državama članicama su došli do rješenja. Tako je od kraja 2017. svim naručiteljima u Ujedinjenom kraljevstvu (UK) dostupan alat za utvrđivanje sumnje u postojanje kartela kroz digitalnu analizu ponuda i ostalih dostupnih elektroničkih podataka (Alat).
Agencija za tržišno natjecanje i tržišta (Competition and Markets Authority, CMA), UK ekvivalent našeg AZTN-a, razvila je i svim naručiteljima stavila na raspolaganje navedeni Alat. Alat se služi posebnim algoritmom i strojnim učenjem kako bi ustanovio vjerojatnost postojanja kartela, te je učinjen dostupnim svim naručiteljima u obliku besplatne aplikacije. Alatom se analiziraju sljedeći kriteriji;
- ograničeno tržišno natjecanje, što dokazuje nizak (tj. tri ili manje) broj ponuda,
- nepostojanje tržišnog natjecanja, što dokazuje podnošenje samo jedne ponude,
- sličnosti u tekstu različitih ponuda,
- velike razlike u cijeni između odabrane i ostalih ponuda,
- manipuliranje cijenama,
- identitet autora različitih ponuda,
- niska razina truda u pripremi ponuda koje nisu odabrane,
- sličnosti cijena na različitim natječajima i
- sličnost teksta i broja riječi u ponudama koje nisu odabrane.
Navedenim kriterijima se mogu uputiti određene kritike. Tako smatram kako činjenica da je podnijeta samo jedna ponuda nikako ne može, samo za sebe, smatrati indikatorom da karteli možba postoje. Ipak, alat će sve navedene kriterije proučavati kumulativno te će tek na temelju zajedničke analize iznijeti određene zaključke.
Kako bi ovaj konkretni alat bio uspješan, moraju biti ispunjene određene pretpostavke. Prije svega, moraju postojati javno dostupne elektroničke baze podataka sa svim relevantnim podacima koji bi ovakvom alatu bili korisni. Također, alat podatke mora obrađivati na centralizirani način, jer jedino tako se mogu primjenjivati dubinske analize kojima bi se došlo do visoke vjerojatnosti utvrđivanja sumnje u postojanje kartela, i jedino tako bi se mogli razviti sofisticiraniji algoritmi za prepoznavanje kartela. Prejednostavan alat može dovesti do visokog broja lažno negativnih testova, čime se dugoročno podriva povjerenje u takve alate. Navedene prigovore iznosi i Sanchez Graells u članku u kojem dosta negativno komentira ovaj alat, koji prilažem na kraju posta.
Iako se slažem kako predmetni alat pati od određenih nedostataka, to ne znači da je koncept sam po sebi loš. Ovakvi alatom države članice bi riješile jedan od najvećih problema primjene članka 57. stavka 4. točke d) Direktive 2014/24/EU-naručitelji često jednostavno nemaju kapaciteta da utvrde „dovoljno vjerojatnih pokazatelja“ za postojanje kartela. Upravo zato navedena odredba ostaje neprimijenjena. To se posebno odnosi na Republiku Hrvatsku, budući da pretragom prakse DKOM-a nisam naišao na nijedan predmet u kojem je podnesena žalba zbog primjene navedene odredbe ZJN-a od strane naručitelja.
Također, smatram kako u Republici Hrvatskoj postoji puno preduvjeta za kvalitetnu implementaciju takvog alata. EOJN već dugo kvalitetno funkcionira, ponude se podnose elektronički, DKOM je uveo sustav elektroničke žalbe. U kombinaciji sa uvođenjem još nekih elektroničkih baza podataka, stvorili bi se svi preduvjeti za kvalitetan alat kojim bi domaći naručitelji mogli utvrditi sumnju u postojanje kartela. Iako bi razvoj takvog alata zasigurno bio skup, značajne uštede u postupcima javne nabave do kojih bi doveo učinile bi troškove njegova razvoja nebitnim.
Link na službenu stranicu s informacijama o Alatu;
Link na članak Sancheza Graellsa;
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3382270
[1]Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ Tekst značajan za EGP, OJ L 94, 28.3.2014, p. 65–242.
[2]NN 120/16.
Nekategorizirano AZTN Javna nabava karteli
