I. Što je nabava inovacija?

Koncept “nabava inovacija” već nekoliko godina je iznimno važan aspekt javne nabave u okviru prava Europske unije (EU). Nabava inovacija posebno dolazi do izražaja od sredine 2018., kada Europska komisija (EK) donosi svoj Vodič za nabavu inovacija (Vodič, koji prilažem na kraju posta).  Vodičem se pomaže državama članicama kako stvoriti politički okvir za provedbu nabave inovacija, kako u postupke javne nabave privući gospodarske subjekte inovatore, te kako privući inovacije općenito. Za naše potrebe ipak je najvažnije što Vodič definira nabavu inovacija.

Tako se nabava inovacija odnosi na svaku nabavu koja ima jedan ili oba sljedeća aspekta:

• nabava postupka inoviranja (usluga istraživanja i razvoja) s potpunim ili djelomičnim ishodima; 

• kupnja rezultata inovacija koje su razvili drugi.

Na prvom mjestu, naručitelj kupuje istraživačke i razvojne usluge proizvoda, usluga ili procesa koji još ne postoje. Naručitelj opisuje svoje potrebe, potičući gospodarske subjekte i istraživače da razviju inovativne proizvode, usluge ili procese kako bi zadovoljili svoje potrebe. U drugom slučaju naručitelj, umjesto da kupuje gotov proizvod, djeluje kao rani usvajač (early adopter) i kupuje proizvod, uslugu ili postupak koji je nov na tržištu i sadrži bitno nove karakteristike.

Takve inovacije, donoseći bolje performanse i dodanu vrijednost za različite dionike, ponekad se uklapaju u tradicionalno okruženje (inkrementalna inovacija), ali često narušava stari sustav stvaranjem različitih aktera, tokova, vrijednosti (disruptivna inovacija) ili čak zahtijeva sveobuhvatniju transformaciju, kao bavi se nezadovoljenim potrebama i poziva na strukturne ili organizacijske reforme (transformativna inovacija).

Čitajući ovakav opis iz Vodiča, sigurno se prvo sjetimo partnerstva za inovacije kao posebnog javnonabavnog postupka koji je i zamišljen za nabavu ovako opisanih predmeta nabave. Ipak, nabava inovacija je sveobuhvatniji pojam, koji osim posebnog javnonabavnog postupka zahtijeva i formalno i nefomalno djelovanje svih javnih dionika u sustavu javne nabave, kroz osmišljavanje posebnih inovativnih politika, dobre prakse, i edukacija kojim bi se naručiteljima olakšala iznimno korisna, ali i složena i skupa nabava inovacija. U tom pogledu, primjećuju se velike sličnosti između nabave inovacija i održive nabave.

II. PwC istraživanje

Kako bi procijenila stanje na terenu, EK je od PricewaterhouseCoopersa (PwC) naručila istraživanje o stanju nabave inovacija u svim državama članicama, sa dodatkom Norveške i Švicarske. Izvješće o strateškom korištenju javne nabave za inovacije u digitalnoj ekonomiji (Izvješće, prilažem ga na kraju posta) je objavljeno relativno nedavno, i daje nam precizan uvid mjere koje su poduzele istraživane države kako bi pripremile i ohrabrile svoje naručitelje da kroz javnu nabavu razviju rješenja koja možda još ne postoje, a koja bi savršeno odgovarala njihovim potrebama. PwC je istražio i bodovao sljedeće kriterije;

• postojanje ili nepostojanje službenih definicija,
• horizontalne politike,
• ICT politike,
• sektorske politike,
• akcijski planovi,
• državni cilj potrošnje na nabavu inovacija,
• sustav nadzora,
• poticaji za naručitelje za korištenje nabave inovacija,
• izgradnja kapaciteta i mjere pomoći,
• stvaranje javnonabavnog tržišta koje je otvoreno za inovacije.

Na temelju navedenih kriterija, PwC sukladno dobivenim rezultatima dolazi do sljedećeg grafa;

Nažalost, Republika Hrvatska (RH) je na predzadnjem mjestu, zajedno sa Portugalom, dok je zadnja Švicarska. Ipak, važno je napomenuti kako podaci za kriterij “stvaranje javnonabavnog tržišta koje je otvoreno za inovacije” nisu bili dostupni za Švicarsku, pa je vrlo lako moguće kako bi Portugal i Hrvatska dijelili posljednje mjesto da su navedeni podaci za Švicarsku bili dostupni.

III. Što nam istraživanje govori o stanju javne nabave u RH?

Što je razlog tako lošeg plasmana RH? Podaci o bodovanju kriterija su dostupni u posebnom Izvješću za RH (RH Izvješće, prilažem ga na kraju posta). Nažalost, RH je za svaki od prije navedenih 10 kriterija ispod prosjeka EU;

Tako u RH ne postoji, u kontekstu poticanja nabave inovacija, nikakva ICT ni sektorska politika, akcijski plan, državni cilj potrošnje na nabavu inovacija, sustav nadzora, poticaji za naručitelje za korištenje nabave inovacija ni izgradnja kapaciteta i mjere pomoći. Naime, u svim navedenim kriterijima RH dobiva ocjenu od 0%. Jedine bodove RH dobiva zbog postojanja definicije inovacije u Zakonu o javnoj nabavi (ZJN) (35%), zbog sudjelovanja HAMAG-BICRO u projektu PPI2Innovate Interreg CE – Building Capacities to Encourage Public Procurement of Innovative Solutions in Central Europe, u kontekstu postojanja horizontalnih politika (35%), te zbog stvaranja javnonabavnog tržišta koje je otvoreno za inovacije. Kod ovog posljednjeg kriterije RH dobiva ocjenu od 47%, što je relativno blizu EU prosjeka od 52%.

Kroz ocjenu kriterija stvaranja javnonabavnog tržišta koje je otvoreno za inovacije može se doći do nekih sporednih, ali važnih, zaključaka o kvaliteti zakonodavnih rješenja ZJN-a, ali općeg stanja javne nabave u RH. U okviru navedenog kriterija se ocjenjuju i korištenje vrijednosti za novac kao kriterija za odabir ponuditelja, razina tržišnog natjecanja i razina transparentnosti u javnoj nabavi.

Tako se navodi kako naručitelji u RH samo u 20% postupaka javne nabave koriste kriterije koji nisu najniža cijena, što je značajno niže od prosjeka EU koji iznosi 42%, te jedva dostiže zadovoljavajuću razinu sukladno EU bodovanju zajedničkog tržišta^[1]. Ovo je dodatan dokaz kako je usvajanje ekonomski najpovoljnije ponude (ENP) kao jedinog kriterija za odabir u ZJN-u bilo promašeno. ENP kao jedini kriterij nije bila obveza sukladno Direktivi 2014/24/EU, njegovo uvođenje značajno je zakompliciralo postupke javne nabave naručiteljima koji nisu bili ni spremni ni obrazovani za kvalitetnu implementaciju, a način na koji je implementiran posebno je problematičan, budući da je ostavljena mogućnost pondera cijene od 90%. Sve to je doprinijelo  prevelikom oslanjanju naručitelja na ponder cijene od 90%, što je dovelo do ovakvog izostanka kvalitetne primjene ENP-a.

Dalje, razina tržišnog natjecanja u javnoj nabavi u RH ocijenjena je sa 75%, što je niže od EU prosjeka od 84%, te svakako niže od zadovoljavajuće ocjene od 92,5% postavljene već spomenutim EU  bodovanjem zajedničkog tržišta. Kao glavni razlog za ispodprosječnu ocjenu navodi se činjenica da je mali broj odluka o odabiru donijet u postupcima u kojima je podnijeto više od jedne ponude (56%). Tako visok broj postupaka u kojima je podnijeta samo jedna ponuda može biti i indikator visokog postotka zabranjenih sporazuma (kartela) u domaćoj javnoj nabavi, što bi svakako trebalo biti predmet nekog budućeg istraživanja, ali i osmišljavanja alata koji bi naručiteljima olakšali njihovo prepoznavanje^[2].

I na kraju, razina transparentnosti u domaćoj javnoj nabavi je na visokoj razini od 69%, što je značajno iznad EU prosjeka od 45%, te iznad zadovoljavajuće razine od 66% postavljene EU bodovanjem zajedničkog tržišta.

IV. Zaključno

Stanje i primjena inovativne nabave u RH je na najnižim razinama unutar EU. Ipak, detaljnijim pogledom na istraživanje može se doći i do nekih općenitih zaključaka o stanju javne nabave u RH. Tako istraživanje ukazuje na činjenicu kako je ENP kao jedini kriterij za odabir potpuni promašaj, pogotovo zato što je njegova implementacija bila krnja (mogućnost korištenja pondera cijene od 90%) i nije ju pratila kvalitetna priprema naručitelja. Takvo djelovanje zakonodavca dodatno je neshvatljivo budući da Direktiva 2014/24/EU dopušta zadržavanje i najniže cijene kao kriterija za odabir. Ocjena razine tržišnog natjecanja može biti indikator visoke razine djelovanja kartela u postupcima javne nabave, što bi trebao biti predmet daljnjih istraživanja.

I možda najvažniji zaključak, koji ponovno ide protiv uvrježenih katastrofičnih stavova o javnoj nabavi u RH, razina transparentnosti je ocijenjena značajno više od EU prosjeka. 

---

^[1]http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm

^[2]Vidi jedan od prijašnjih postova;  

Algoritmi, strojno učenje, karteli i javna nabava

Nekategorizirano Ekonomski najpovojnija ponuda ENP Europska komisija Javna nabava nabava inovacija transparentnost tržišno natjecanje