I. Uvod

Naknada za pokretanje žalbenog postupka jedna je od posebnosti javnonabavnog upravnog postupka. Podnošenje žalbe mora se omogućiti što širem krugu gospodarskih subjekata. Ali isto tako, mora se voditi računa i o interesu naručitelja i Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) da postupak ne bude opstruiran obijesnim žalbama. 

Postupanje DKOM-a s neurednom žalbom različito je s obzirom na to koji dio žalbe nedostaje. Kad žalitelj izostavi dokaz da je naknada za pokretanje žalbenog postupka uplaćena postupanje DKOM-a različito je od situacija kada izostaje neki od drugih elemenata iz članka 420. Zakona o javnoj nabavi^[1](ZJN). Ako žalba ne sadržava dokaz da je naknada uplaćema ili naknada za pokretanje žalbenog postupka nije plaćena u propisanom iznosu, DKOM će odbacit žalbu kao neurednu bez pozivanja žalitelja na dopunu ili ispravak. DKOM je kroz svoju praksu utvrdio kako u tim situacijama povrat u prijašnje stanje kao način izbjegavanja odbacivanja žalbe zbog uplaćenog pogrešnog iznosa žalbene naknade nije moguć. Ako žalbi nedostaje bilo koji drugi element, DKOM će na to upozoriti žalitelja i odrediti rok koji ne smije biti duži od pet dana, u kojem je žalitelj dužan otkloniti nedostatke, uz upozorenje na pravne posljedice ako to u određenom roku ne učini. Ako se navedeni nedostaci ne otklone u utvrđenom roku, a po žalbi se ne može postupati, žalba će se odbaciti kao neuredna. Ovakvo razlikovanje između izostanka dokaza da je naknada uplaćena i svih ostalih nedostataka žalbe novina je trenutno važećeg ZJN-a. Člankom 160. ZJN-a 2011. bilo je propisano kako DKOM za svaki nedostatak, pa tako i izostanak dokaza o uplati naknade,  mora pozivati žalitelja na otklanjanje nedostataka.

Posljedica ovakve odredbe je da žalitelj prije podnošenja žalbe mora dobro razmisliti o tome jesu li njegovi žalbeni navodi valjani i opravdani, jer obijesna žalba kao posljedicu će imati gubitak uplaćene naknade za podnošenje žalbe. Tako se naknada treba promatrati kao sredstvo za eliminiranje obijesnih i nepotrebnih žalbi čija je jedina svrha opstruiranje javnonabavnog postupka, što je bio i cilj zakonodavca kod donošenja ove odredbe.^[2]

Ipak, postoje stavovi kako je naknada za pokretanje žalbenog postupka možda čak i neustavna, budući da ograničava pravo na žalbu u postupcima javne nabave te da bi takvu odredbu trebalo ukloniti iz pravnog poretka.^[3]

Moje mišljenje je kako u naknadi za pokretanje žalbenog postupka, i načinu na koji je implementirana nema ništa sporno, što ću pokušati i argumentirati infra.^[4]Važno je napomenuti kako ovakvo rješenje nije izoliran slučaj u okviru Europske unije(EU), te da već letimičan pregled zakonodavstva drugih država članica pokazuje slična rješenja u Poljskoj^[5], ali i Rumunjskoj, Italiji i Danskoj.^[6]

Ipak, članci 420. stavak 1. točka 10. i 421. stavak 1. ZJN-a bili su predmet podnošenja prijedloga za ocjenu suglasnosti sa Ustavom Republike Hrvatske^[7](Ustav) Ustavnom sudu Republike Hrvatske (USRH). USRH je 29. kolovoza 2019. objavio rješenje kojim navedene prijedloge ne prihvaća. To rješenje je i glavni povod i predmet ovog posta.

II. Glavni zaključi USUD-a

Prijedloge za pokretanje ocjene suglasnosti predmetnih odredaba ZJN-a sa ustavom podnijeli su predlagatelji kroz šest predmeta^[8]. Sažetke njihove argumentacije možete vidjeti u rješenju USUD-a koje prilažem na kraju posta. Ovdje je važno napomenuti kako je USUD, zbog sličnosti, sve predmete objedinio. Dalje, USUD je prigovore predlagatelja sveo na dva glavna pitanja; pitanje odnosa predmetnih članaka ZJN-a sa jamstvom jednakosti sa zakonom, i pitanje njihova odnosa sa pravom na učinkovitu pravnu zaštitu. U nastavku ću prikazati, po mom mišljenju, najvažnije zaključke USUD-a u svakom od dva glavna pitanja.

a) Jamstvo jednakosti pred zakonom

• Cilj koji zakonodavac želi postići predmetnim odredbama ZJN-a je legitiman

Vlada Republike Hrvatske (Vlada) podnijela je očitovanje u ovom predmetu. Vlada, između ostalog, navodi kako je odredba kojom se propisuje obveza odbacivanja žalbe bez pozivanja na dopunu uvedena  kako bi se osigurala veća zaštita gospodarskih subjekata, odnosno zabrana zlouporabe prava podnošenja žalbe, s obzirom na to da je od strane značajnog broja naručitelja ukazano na ulaganje broja žalbi koje nemaju cilj stvarnu zaštitu prava gospodarstvenih subjekata, već isključivo blokadu postupaka javne nabave s ciljem konačnog dobivanja ugovora na nezakoniti način.

USUD zaključuje kako na temelju članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava zakonodavac samostalno odlučuje o uređenju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, te se poziva na argumente iznesene u svojoj odluci U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.^[9]u kojoj potvrđuje legitimnost cilja promicanja učinkovitosti postupaka javne nabave kroz priznavanje porazne činjenice dugotrajnosti postupaka javne nabave, ali i javnonabavnih upravnih sporova, koji su prosječno trajali preko 500 dana.

Smatram kako se u pravnom (znanstvenom i stručnom) diskursu često zanemaruje da  glavni cilj i svrha postupaka javne nabave nije omogućavanje gospodarskim subjektima sklapanje ugovora o nabavi sa naručiteljima, već omogućavanje naručitelju da nabavi što jeftinija i što kvalitetnija sredstva potrebna za obavljanje svoje javne funkcije.Kako o nabavi tih sredstava često obavljanje te javne funkcije upravo i ovisi, u interesu je naručitelja da se postupci javne nabave, ali i postupci pravne zaštite ne odugovlače. Dakle, postupci javne nabave primarno postoje zbog naručitelja, a ne gospodarskih subjekata. Ipak, važno je naglasiti da je problem obijesnog žaljenja koji je postojao do stupanja na snagu sadašnjeg ZJN-a negativno utjecao i na odabrane ponuditelje, koji su bili u većem stupnju neizvjesnosti ostvarenja svojih gospodarskih ciljeva nego danas. Stoga se slažem sa USUD-om kada zaključuje kako je zakonodavac, zbog zaštite interesa naručitelja, ali i interesa odabranih ponuditelja imao legitiman cilj koji je pokušao ostvariti predmetnim odredbama ZJN-a.

• Neistovjetnost u postupanju prema dvije skupine žalitelja (one koja jest platila naknadu i one koja nije) ne predstavlja kršenje članka 14. stavka 2. Ustava („Svi su pred zakonom jednaki“)

Podnositelji tvrde da činjenica da DKOM žalitelja koji nije uplatio naknadu neće pozvati na dopunu žalbe, dok će žalitelje koji su uplatili naknadu ali imaju druge ZJN-om propisane nedostatke na dopunu pozvati, predstavlja kršenje članka 14. stavka 2. Ustava, kojim je propisano da su svi pred zakonom jednaki.

USUD ističe kako nijedan od podnositelja tu tvrdnju nije argumentirao, već nastupaju sa pozicije subjektivnog stava. Dalje, ističe da kada bi samo razlikovanje između dvije naizgled slične skupine žalitelja bilo dovoljno za utvrđivanje nejednakosti pred zakonom, bila bi dovedena u pitanje sposobnost zakonodavca da ostvaruje legitimne društvene ciljeve. Razlikovanje u postupanju koje podnositelji smatraju povredom načela jednakosti pred zakonom je mjera u svrhu postizanja tog legitimnog cilja.

USUD dalje ističe kako se obveza plaćanja naknade odnosi istovjetno na sve gospodarske subjekte koji smatraju da im je odlukom naručitelja povrijeđen neki interes. Isto tako, mogućnost dopune žalbe u pogledu nedostataka u njenoj formi i sadržaju istovjetno je omogućena svim gospodarskim subjektima koji su ispunili propisani preduvjet uplate naknade. Tvrditi da su žalitelji koji nisu ispunili uvjet naknade koji predstavlja mjeru ostvarenja legitimnog cilja u usporedivom položaju s žaliteljima koji su ispunili isti uvjet pretpostavlja da su žalitelji uvijek u usporedivom položaju bez obzira na (realnu) mogućnost da će značajni dio njih nastupati s ciljem odugovlačenja ili zlorabe žalbenog postupka.

USUD ovdje potvrđuje i uobličuje hijerarhijsku ljestvicu i hijerarhijsku vezu između različitih elemenata sadržaja žalbe, i pravnih posljedica njihova izostanka iz same žalbe.Naime, USUD nepodnošenje dokaza o izvršenoj uplati naknade za pokretanje žalbenog postupka u propisanom iznosu određuje kao hijerarhijski viši nedostatak, i preduvjet za bez ispunjenja kojega DKOM uopće neće utvrđivati izostanak drugih elemenata žalbe, već će žalbu jednostavno odbaciti. Takvo hijerarhijsko klasificiranje izostanka elemenata žalbe USUD dovodi u vezu sa postizanjem legitimnog cilja zakonodavca-smanjenja broja obijesnih žalbi u postupcima javne nabave. Ovakvim ispravnim hijerarhijskim klasificiranjem elemenata žalbe USUD potvrđuje i cilj i svrhu takvog pravnog rješenja-obeshrabrivanje obijesnih žalbi. Naime, bilo kakvo drugo rješenje (npr. obveza DKOM-a da žalitelja pozove na naknadnu dostavu dokaza o uplati naknade, ali u roku kraćem nego kod ostalih nedostataka žalbe) ne bi bilo ni približno učinkovitoi ne bi poslalo toliko jasnu poruku žaliteljima; da se maliciozno odugovlačenje žalbenog postupka više neće tolerirati.^[10]Stoga smatram da jedino ovakvo rješenje može postići željenu učinkovitost mjere, te da bi potencijalne „blaže mjere“^[11]bile lišene učinkovitosti koja je nužna za postizanje, kako USUD točno zaključuje, obeshrabrivanja obijesnih žalbi kao legitimnog cilja zakonodavca.

b) Pravo na učinkovitu pravnu zaštitu

• Naknada za podnošenje žalbe ima ulogu osiguranja

USUD navodi kako žalitelji uplatom naknade izražavaju ozbiljnost namjere korištenja žalbe sukladno njenoj svrsi, te će tako biti manje sklone  izigravanju svrhe žalbenog postupka.

Opet, ovakvo shvaćanje naknade za podnošenje žalbe jedino je ispravno ukoliko prihvatimo suzbijanje obijesnih žalbi kao legitiman cilj zakonodavca. Na ovakav način potencijalni žalitelj mora dobro razmisliti hoće li pokrenuti žalbeni postupak, budući da (ovisno o vrijednosti predmeta nabave) može ostati bez značajnog novčanog iznosa. Ipak, čini mi se da se u  praksi i znanstvenoj i stručnoj literaturi zanemaruje činjenica kako ova naknada ima ulogu osiguranja i prema naručitelju. Naime, ukoliko žalitelj koji je podnio urednu žalbu uspije u postupku pred DKOM-om, naručitelj kao tuženik snosi troškove postupka. Kako DKOM kao opravdane troškove postupka smatra i naknadu za pokretanje žalbenog postupka, navedenu naknadu će žalitelju „vratiti“ naručitelj, a neće ju dobiti natrag iz državnog proračuna. Na taj  način naknada za pokretanje žalbenog postupka postaje i osiguranje zakonitog postupanja naručitelja, budući da je naručitelj svjestan kako će u slučaju dokazane nezakonitosti postupanja imati značajno veće troškove postupka nego kada naknada ne bi postojala.Također, zanimljivo je napomenuti kako se pojam „osiguranja (jamstva)“ u kontekstu naknade za podnošenje žalbe izravno primjenjuje u rumunjskom sektorskom zakonu.^[12]

• Nepostojanje obveze pozivanja žalitelja na dopunu žalbe koja ne sadrži dokaz o uplati naknade ne predstavlja ograničenje načela pomoći stranci

USUD navodi da kada bi prihvatio da ova mjera predstavlja nerazmjerno ograničenje načela pomoći strankama, kao što tvrde neki podnositelji, teško je prihvatiti kako bi mogao odbaciti i tvrdnju kao što je primjerice da mjera odbačaja žalbe podnesene izvan propisanog roka također predstavlja ograničenje načela pomoći strankama.

Mislim da ograničenje načela pomoći stranci, ukoliko se utvrdi, posljedično dovodi do narušavanja prava na žalbu kako ga štiti članak 18. Ustava. Ipak, načelo pomoći stranci propisano je člankom 7. Zakona o općem upravnom postupku^[13](ZUP);

Kad ovlaštena službena osoba (u daljnjem tekstu: službena osoba) tijekom postupka sazna ili ocijeni da stranka ima osnovu za ostvarenje nekog prava, upozorit će je na to, kao i na posljedice njezinih radnji ili propuštanja u postupku, a brinut će se i da neznanje odnosno neukost stranke i drugih osoba koje sudjeluju u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju.

Smatram kako je USUD ispravno zaključio kako ovdje nema riječi o narušavanju načela pomoći stranci. Ipak, smatram kako se navedena argumentacija može i proširiti. Argumentacija podnositelja ovdje je, pretpostavljam, bila da sukladno načelu pomoći strankama DKOM mora upozoriti žalitelja na izostanak potvrde o uplati naknade. Takvim razmišljanjem se žalitelja (odnosno njegova odvjetnika, budući da je pravilo da žalitelje zastupaju u pravu javne nabave iznimno stručni odvjetnici) svodi na neuku stranku. Iako postoje određene gramatičke nedoumice odnosi li se načelo pomoći stranci samo na neuku stranku ili ne, smatram da bi ovakvo tumačenje članka 7. ZUP-a u kontekstu specifičnosti postupaka javne nabave bilo suprotno duhu, ali i cilju i svrsi norme.ZUP je opći upravni postupovni zakon, te će se u velikoj većini slučajeva primjenjivati u postupcima u kojima stranke zaista neće imati odvjetnike, te se legitimna mogućnost primjene načela pomoći stranci povećava. Ipak, smatram kako u postupcima javne nabave, iznimno tehnički složenim postupcima u kojima se odlučuje o značajnim gospodarskim interesima i u kojima žalitelji u pravilu imaju odvjetnike nema prostora za takva tumačenja.

Još je nešto ovdje bitno. Naime, citiranim člankom ZUP-a navodi se kako će službena osoba ako tijekom postupka sazna za moguće ostvarenje nekih prava stranke, stranku na ta prava i upozoriti. Formulaciju „tijekom postupka“ može se shvatiti jedino na način da je načelo pomoći stranci primjenjivo nakon što je postupak započeo.^[14]Sukladno ZUP-u, postupak može započeti po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke. Postupak pred DKOM-om će uvijek započeti na zahtjev strane, stoga je mjerodavan članak 40. stavak 2. ZUP-a;

Kad se postupak pokreće na zahtjev stranke, postupak se smatra pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva stranke javnopravnome tijelu.

Dakle, postupak pred DKOM-om započet je u trenutku kada žalitelj podnese uredan zahtjev, odnosno urednu žalbu. Dakle, načelo pomoći stranci primjenjivo je jedino od trenutka podnošenja uredne žalbe. Smatram kako navedeno znači da načelo pomoći stranci nije primjenjivo ukoliko je žalitelj podnio žalbu bez dokaza o uplati naknade, budući da je takva žalba svakako-neuredna.

III. Zaključno

Predmetnim rješenjem USUD je uklonio određene kontroverze koje su u manjem dijelu stručne javnosti pratile naknadu za pokretanje žalbenog postupka. Tako USUD legitimira cilj zakonodavca koji se htio postići izravnim odbacivanjem žalbe bez dokaza o uplati naknade, potvrđuje hijerarhijski vertikalni odnos između dokaza o uplati naknade i ostalih elemenata žalbe, utvrđuje kako naknada ima ulogu osiguranja i navodi kako nepostojanje obveze pozivanja žalitelja na dopunu žalbe koja ne sadrži dokaz o uplati naknade ne predstavlja ograničenje načela pomoći stranci. 

Smatram kako su svi zaključci USUD-a ispravni. Neke se moglo detaljnije obrazložiti argumentacijom koja izlazi izvan okvira one navedene u rješenju, te supra dajem neke svoje prijedloge kako se to moglo učiniti. Važno je naglasiti kako smatram da je USUD ovim rješenjem, ali i Odlukom U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019. dao vrlo pozitivan doprinos razvoju prava javne nabave u Republici Hrvatskoj. 

---

^[1]NN 120/16.

^[2]Vidi Prijedlog Zakona o javnoj nabavi, s Konačnim prijedlogom Zakona, 24. studenog 2016., str. 262.

^[3]Šprajc, I., Sporna mjesta u novom Zakonu o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave, Hrvatska pravna revija, svibanj 2010., str. 74.

^[4]Vidi. Turudić, M., Pravo javne nabave, Narodne novine, Zagreb, 2017., i Turudić, M., Komentar Zakona o javnoj nabavi, Zgombić i partneri, Zagreb, 2018.

^[5]https://uk.practicallaw.thomsonreuters.com/2-523-2857?transitionType=Default&contextData=(sc.Default)&firstPage=true&bhcp=1, pristupljeno 31. kolovoza 2019.

^[6]Za detalje o Rumunjskoj, Italiji i Danskoj vidi Treumer, Lichere, Enforcement of the EU Public Procurement Rules, DJOF Publishing, Copenhagen, 2011.

^[7]NN 56/90, 135/97, 08/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10, 05/14.

^[8]U-I-138/2017, U-I-634/2017, U-I-1990/2017, U-I-752/2018, U-I-3977/2018, U-I-1218/2019.

^[9]Ocjena ustavnosti određenih odredaba ZJN-a pokrenuta od Visokog upravnog suda RH, također priložena na kraju posta.

^[10]USUD u točki 16.4. navodi kako predlagatelji koji tvrde da bi manje ograničavajuća mjera (od odbacivanja žalbe bez dokaza o uplati naknade, op.a.) bila poziv žalitelja na dopunu žalbe u određenom roku ne obrazlažu zašto i taj određeni dodatni rok ne bi predstavljao nerazmjerno ograničenje.

^[11]Bilo bi potrebno dobro argumentirati zašto su neke druge mjere baš-blaže.

^[12]https://iclg.com/practice-areas/public-procurement-laws-and-regulations/romania, pristupljeno 31.kolovoza 2019.

^[13]NN 47/09.

^[14]Iako se u pogledu nekih drugih pitanja postupka može tvrditi kako i postupak pred naručiteljem i postupak pred DKOM-om čine jedinstvo upravnog postupka, smatram da je u pogledu primjene načela pomoći stranci to nemoguće budući da se ne može očekivati da će DKOM pomagati gospodarskom subjektu za vrijeme postupka javne nabave dok on još nije postao žalitelj. Stoga, smatram kako se započinjanje postupka odnosi na žalbeni postupak.

Upravno postupovno pravo Javna nabava naknada za pokretanje žalbenog postupka Ustavni sud ustavnost USUD