Kolegica Lana Ofak i ja napisali smo rad naslova ”Tužba zbog propusta donošenja općeg akta u europskom i hrvatskom pravu”, koji će biti objavljen u Zborniku Pravnog fakulteta u Splitu početkom iduće godine. Naš rad je kolegica Ofak prezentirala na konferenciji Hrvatsko-francuski upravnopravni dani, koja je održana 12. i 13. rujna 2019. u Splitu. Ovo je tekst njenog izlaganja.

I. Uvod

S obzirom na kompleksnost teme koja je predmet našeg izlaganja, na samom početku bitno je definirati osnovne pojmove koji čine polazište za naš istraživački pothvat. No, prije toga, pojasnit ćemo da nam je neposredan povod za ovo istraživanje dala presuda Suda Europske unije (SEU) u predmetu Janecek u kojem je njemački Savezni upravni sud upitao SEU može li pojedinac zatražiti od nadležnog nacionalnog tijela izradu plana za poboljšanje kvalitete zraka u slučaju da postoji rizik da će se granične vrijednosti emisija ili kritične razine prekoračiti.

Temeljem njemačkog prava Janecek nema pravo zahtijevati donošenje plana, pa se nametnulo pitanje ima li on to pravo temeljem prava Europske unije (EU). SEU je odgovorio da su direktive obvezujuće i da zainteresirane osobe imaju pravo tražiti da se ispunjavaju obveze koje proizlaze iz direktiva. To se osobito odnosi na direktive kojima je cilj smanjiti onečišćenje zraka te, time, zaštititi zdravlje ljudi. Stoga, osobe koje su izravno zainteresirane imaju pravo obratiti se nacionalnim upravnim sudovima i tražiti u tužbenom zahtjevu da narede nadležnim tijelima da izrade plan, čak i ako mogućnost za takvu tužbu ne postoji prema domaćem pravu.

Noviji slučaj udruge ClientEarth koji se vodio pred Visokim sudom u Londonu isto je važan. Ovdje je riječ bila o tome da je Velika Britanija donijela plan za poboljšanje kvalitete zraka, ali je u njemu predvidjela da će se u nekim zonama kvaliteta zraka uskladiti s graničnim vrijednostima tek 2025. godine. Visoki sud u Londonu je, temeljem presude SEU, naredio Vladi Velike Britanije da donese novi poboljšani plan u roku 8 mjeseci jer dosadašnji plan nije predviđao dovoljno učinkovite mjere koje će dovesti do usklađenja s graničnim vrijednostima što je prije moguće. 

U hrvatskom upravnom pravu, kao ni u njemačkom upravnom pravu, ne postoji zasebna tužba kojom bi tužitelj mogao tražiti donošenje plana za poboljšanje kvalitete zraka. Međutim, kao što to proizlazi iz prakse SEU-a, osobe koje su izravno zainteresirane moraju biti u mogućnosti da zahtijevaju od nadležnih nacionalnih vlasti da izrade plan, a ta obveza nadležnih nacionalnih vlasti podvrgnuta je sudskoj kontroli. Stoga se nameće pitanje mogu li se i na koji način takve tužbe zbog propusta donošenja plana podnositi pred hrvatskim upravnim sudovima odnosno na koji način bi se u toj situaciji primijenile postojeće odredbe Zakona o upravnim sporovima (ZUS) i Zakona o općem upravnom postupku (ZUP).

II. Struktura istraživanja

Rad ima četiri glavna poglavlja. 

Prvo smo detaljno analizirali kako je uređena tužba zbog propuštanja postupanja prema Ugovoru o funkcioniranju EU-a koja se odnosi na institucije Unije, i njezina tijela, agencije i urede. To je članak 265., a za njega je karakteristično da se isti postupak provodi i za kontrolu zakonitosti propuštanja donošenja pojedinačnih akata i za kontrolu zakonitosti propuštanja donošenja općenormativnih akata. 

U tom dijelu našeg rada odgovorili smo na nekoliko pitanja s ukazivanjem na praksu SEU-a i Općeg suda koji je u pravilu nadležan u prvom stupnju. Tko može biti tužitelj, tko može biti tuženik, protiv kakvog se nepostupanja tužba može podnijeti, koji su rokovi za podnošenje tužbe i kakav je tijek postupka. Važno je napomenuti da se tužba pred SEU-om odnosno Općim sudom može podnijeti jedino ako je tuženik prvo bio pozvan na postupanje, te ako u roku od dva mjeseca od poziva na postupanje nije zauzeo svoje stajalište prema traženom postupanju.

Idući korak u našem istraživanju bio je pretražiti recentnu praksu SEU-a u sporovima zbog propusta donošenja općeg akta. 

Zatim smo istražili komparativna iskustva u tri države članice – Austriji, Češkoj i Francuskoj. Pronašli smo da je tužba zbog nedonošenja plana za poboljšanje kvalitete zraka u njihovoj sudskoj praksi dopuštena. 

Zadnji dio našeg rada posvećen je tužbi zbog propusta donošenja općeg akta u hrvatskom pravu. Naime, kako je Direktiva o kvaliteti zraka prenesena u naš Zakon o zaštiti zraka (ZZZ), planovi za poboljšanje kvalitete zraka nazivaju se akcijski planovi i oni su uređeni na način da ih se može smatrati općim aktima. Donosi ih predstavničko tijelo jedinica lokalne samouprave ili gradska skupština Grada Zagreba. Onečišćivači su dužni provesti i financirati mjere za smanjivanje onečišćenja zraka iz akcijskog plana. Inspektori u provedbi inspekcijskog nadzora temeljem ZZZ-a ovlašteni su i dužni nadziranoj osobi narediti provedbu mjera iz akcijskog plana. Propisana je i prekršajna odgovornost, za neizvršavanje i za neprovođenje mjera iz akcijskog plana novčana kazna iznosi od 300 do 600 tisuća kuna. Dakle iz svega navedenog zaključujemo da je po svojoj pravnoj prirodi akcijski plan za poboljšanje kvalitete zraka opći akt. Ovime naravno ne želimo da steknete dojam da su inače svi akcijski planovi opći akti. Ovo je bilo doslovno prenošenje direktive, umjesto da se naziv akta koji se donosi prilagodi njegovom sadržaju i našem pravnom sustavu, kao što je to uostalom i dopušteno kada je riječ o direktivama.  

Tužbe zbog nedonošenja općih akata dosad se nisu pojavile u praksi hrvatskih upravnih sudova. Tako da je naš rad zapravo teoretske naravi. Zahvaljujemo ovim putem svim upravnim sudovima koji su pretražili svoju praksu i obavijestili nas da takvih sporova u Hrvatskoj nije još bilo. 

Međutim, kao što to proizlazi iz prakse SEU-a, ali i iz sudske prakse u drugim državama članicama, takve tužbe su moguće temeljem prava EU ako nadležna tijela propuste donijeti opće akte pod uvjetima koje propisuje neka direktiva. To se u najmanju ruku odnosi na direktive namijenjene zaštiti ljudskog zdravlja i okoliša.

Budući da u hrvatskom upravnom pravu ne postoji zasebna tužba kojom bi tužitelj mogao tražiti donošenje općeg akta, razmotrili smo mogu li se i na koji način takve tužbe ipak podnijeti temeljem ZUS-a. 

III. Praksa SEU-a

Što se tiče recentne prakse SEU-a u sporovima zbog propusta donošenja općeg akta, praksu smo istražili na način da smo u pretraživaču odabrali opciju da se pretraživanje odnosi na tužbe zbog propusta od 1. srpnja 2013. kada je Hrvatska postala članicom EU-a do 15. kolovoza 2019. (to je bio dan izvršenog pretraživanja). 

Rezultat pretraživanja je pokazao da su predmeti zbog propusta općenito rijetki, a većina ih se uopće ne odnosi na propuštanje donošenja općeg akta. 

Presuda u predmetu, Švedska protiv Komisije,  jedini je primjer usvajanja tužbe zbog propusta donošenja općeg akta u istraženom razdoblju, a riječ je bila o propustu Europske komisije (EK). U toj je presudi Opći sud utvrdio da EK nije ispunila obveze iz Uredbe o stavljanju na tržište i uporabi biocidnih proizvoda, time što nije donijela delegirane akte za određivanje svojstava endokrinih poremećaja. Naime, biocidni proizvodi (dezinficijensi za kućanstvo, insekticidi i ostale kemikalije) zbog svojih svojstava i povezanih načina uporabe mogu predstavljati rizik za ljude, životinje i okoliš. 

Zanimljiva je argumentacija kojom je EK pokušala opravdati svoj propust. Tvrdila je da su kriteriji koje je predložila kritizirani da nisu znanstveno valjani te da bi njihova primjena utjecala na unutarnje tržište. S tim u vezi SEU je utvrdio da protivljenje interesnih skupina da se donesu regulatorne mjere ne opravdava propust EK da ispuni svoju dužnost koju joj je dao zakonodavac u Uredbi.

IV. Komparativna iskustva

Slijedi prikaz što smo otkrili iz komparativnih iskustava vezanih za sporove zbog propusta donošenja planova za poboljšanje kvalitete zraka. 

Sukladno  Zakonu o zaštiti od imisija štetnih tvari putem zraka, kada dođe do prekoračenja graničnih vrijednosti nadležno tijelo putem uredbe provodi  mjere za poboljšanje kvalitete zraka. Uredba je akt izvršnog tijela za provedbu zakona, a u austrijskom upravnom pravu ne postoji pravo zahtijevati da se donese uredba. 

Međutim, kao direktna posljedica presude SEU u predmetu Janecek, austrijski Upravni sud u svibnju 2015. donio je presudu u kojoj je utvrdio da pojedinci i udruge mogu podnijeti tužbu kojom zahtijevaju da se donese uredba s mjerama za poboljšanje kvalitete zraka. 

U češkom Zakonu o upravnom sudstvu, čl. 82., uređen je postupak u vezi zaštite od nezakonitog postupanja upravnih tijela. Sukladno tom članku, svatko tko smatra da se na njega izravno odnosi ili utječe nezakonitim postupanjem upravnih tijela, koje nije odluka, ima pravo podnijeti tužbu za zaštitu ili za utvrđenje da je takvo postupanje nezakonito.

U jednom relevantnom slučaju podnesena je tužba protiv regionalnog tijela Moravsko-šleske pokrajine zbog propusta donošenja plana za poboljšanje kvalitete zraka. Tužba je podnesena temeljem spomenutog članka 82. Nezakonitim postupanjem, odnosno propuštanjem postupanja, smatrao se propust tuženika da, usprkos pogoršanju kvalitete zraka, izradi i donese plan sukladno Zakonu o zaštiti zraka. 

Vrhovni upravni sud presudio je temeljem presuda SEU-a u predmetima Janecek i ClientEarth te je utvrdio da regionalno tijelo nije ispunilo svoju dužnost i da mora donijeti plan.

U Francuskoj, udruga Prijatelji zemlje zatražila je od predsjednika Republike, premijera i ministara nadležnih za okoliš da izrade jedan ili više planova za poboljšanje kvalitete zraka u kojima bi se odredile odgovarajuće mjere za smanjenje koncentracija lebdećih čestica i dušikovog dioksida.  S obzirom da nisu primili nikakav odgovor, podnijeli su tužbu zbog šutnje uprave.

Državni savjet je u srpnju 2017. presudio da su tuženici dužni poduzeti sve potrebne mjere za izradu i provedbu plana za poboljšanje kvalitete zraka za pojedine zone kojima bi se postigle granične vrijednosti u najkraćem mogućem roku te dostaviti ih Europskoj komisiji do 31. ožujka 2018. 

V. Stanje u hrvatskom pravu

U Hrvatskoj ako nadležno tijelo nije ispunilo svoju zakonsku obvezu i propustilo je donijeti opći akt koji je bilo dužno donijeti, ne postoji neka posebna tužba ili zahtjev koji bi se, specifično baš za tu nezakonitu situaciju, mogao podnijeti. 

Neovisno o tome smatramo da bi se tužba zbog propusta donošenja općeg akta mogla temeljiti na odredbi ZUS-a sukladno kojoj predmet upravnog spora može biti ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da postupi prema propisu. Tužitelj bi u tom slučaju tužbom mogao zahtijevati postupanje koje je tuženik sukladno propisima obvezan izvršiti. Postupanje koje bi se tužbom tražilo odnosilo bi se na donošenje općeg akta koje je tuženik propustio donijeti sukladno zakonu.

Međutim, budući da će upravni sud rješenjem odbaciti tužbu ako utvrdi da protiv pojedinačne odluke ili postupanja prethodno nije iskorišten redovit pravni lijek, nužno je razmotriti način na koji bi tužitelji trebali postupiti sukladno ZUP-u prije podnošenja tužbe.

Smatramo da je prije podnošenja tužbe upravnom sudu najprikladnija primjena čl. 156. ZUP-a koji propisuje zaštitu od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela. To znači da bi se prethodni poziv tijelu na donošenje općeg akta koje nije donijelo mogao temeljiti na odredbi koja propisuje da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

Konkretno, poziv na donošenje općeg akta podnosio u obliku prigovora u kojem bi se naveo opći akt koji je sukladno zakonu trebao biti donesen, a tijelo ga je propustilo donijeti. Iako članak 156. izrijekom navodi postupanje, prava, obveze ili pravni interesi neke osobe mogu biti povrijeđeni i nepostupanjem, stoga smatramo da se ovaj članak može primijeniti i u slučaju propusta postupanja odnosno propusta donošenja općeg akta.

Iako je čl. 156. najprikladniji, ipak smo uočili određene probleme koji bi se zasigurno pojavili u praksi. Ovdje ćemo istaknuti tri ključna problema. 

Prvo, sukladno ZUP-u čelnik tijela mora riješiti prigovor u roku od 8 dana. To je toliko kratak rok, da čak i u slučaju usvajanja prigovora praktički neće biti moguće da se u tako kratkom roku donese i opći akt. Bilo bi prikladnije da je rok za rješavanje prigovora dva mjeseca, kao što je to slučaj prema Ugovoru o funkcioniranju EU-a kod odgovora na poziv za postupanje. 

Drugi i još veći problem je taj što, ako postoji drugostupanjsko tijelo, žalbeni postupak koji bi se također morao iscrpiti prije podnošenja tužbe upravnom sudu smatramo potpuno neprimjerenim. Nema nikakvog smisla da tuženik u upravnom sporu bude tijelo koje uopće nije ovlašteni donositelj općeg akta. Bilo bi prikladnije da se takav žalbeni postupak jednostavno isključi kao preduvjet za podnošenje tužbe. 

I treće, moguće je da javnopravno tijelo nije donijelo opći akt zbog okolnosti na koje nema utjecaja. To će, primjerice, biti slučaj u situaciji kada je za donošenje općeg akta jednog donositelja potrebna suglasnost nekog drugog javnopravnog tijela, a bez te suglasnosti akt ne može stupiti na snagu. Problem se javlja kada je opći akt donesen, ali to drugo tijelo propušta donijeti suglasnost i praktički onemogućuje njegovo stupanje na snagu. Smatramo da u tom slučaju nije moguća tužba pred upravnim sudom protiv donositelja, jer se njemu ne može prigovoriti nepostupanje. 

VI. Zaključno

I na kraju sumirali bismo glavne zaključke našeg rada. Dužnost omogućavanja sudske zaštite zbog propusta donošenja općeg akta u državama članicama EU može proizlaziti iz prava EU. Vidjeli smo da u praksi pojedinih država članica upravni sudovi pružaju takvu zaštitu kada je riječ o planovima za poboljšanje kvalitete zraka. Ali u Hrvatskoj dosad nije bilo takvih sporova.

Kada bi se takve tužbe ipak pojavile, smatramo da odredbe ZUS-a omogućavaju njihovo podnošenje. Naime, tužbom u upravnom sporu može se zahtijevati postupanje koje je tuženik sukladno propisima obvezan izvršiti.

No problem se javlja u postupku koji je potrebno provesti prije podnošenja tužbe sukladno ZUP-u. Iz naše analize proizlazi da odredbe ZUP-a vezano za zaštitu od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela nisu sasvim prilagođene pružanju učinkovite zaštite u slučaju propusta donošenja općeg akata.

http://www.medils.hr/novosti/hrvatsko-francuski-upravnopravni-dani-15

Upravno postupovno pravo opći akt Sud Europske unije tužba zbog propusta