12. rujna 2019. u Kući Europe sam održao pozvano izlaganje na konferenciji “Koristimo javnu nabavu za postizanje društvenog učinka”, organiziranoj u sklopu projekta “Buying for Social Impact” Europske komisije. Ovo je prilagođeni tekst tog izlaganja.

I. Uvod

Održivu javnu nabavu može se definirati kao postupak u kojem naručitelji provode postupak nabave koristeći kao kriterij ekonomski najpovoljniju ponudu, te na taj način koriste i okolišne i/ili socijalne kriterije.  O okolišnoj (zelenoj) nabavi već se dosta piše, te je kao koncept dosta zastupljena u domaćim javnonabavnim postupcima. Ipak, mislim kako socijalna nabava odnosno socijalni javnonabavni kriteriji još uvijek nisu dostigli zadovoljavajuću razinu prihvaćenosti.

Održivu nabavu općenito, pa tako i socijalnu nabavu unutar prava Europske unije (EU) značajno je oblikovala praksa Suda Europske unije (SEU).  Ključne su bile presude u predmetima Concordia Bus, Dutch Coffee, Bentjees i Nord-Pas-de-Calais. Pravila uspostavljena na taj način onda su implementirana u Direktivu 2014/24/EU, i posljedično i u Zakon o javnoj nabavi  (ZJN). U nastavku ću prikazati odredbe Direktive 2014/24/EU kojima se socijalna nabava implementira u pravni poredak Republike Hrvatske. Socijalne elemente moguće je pratiti u četiri faze javnonabavnog postupka; prednabavnoj fazi, isključenju i odabiru ponuditelja, dodjeli ugovora, i izvršenju ugovora.

II. Prednabavna faza

Jedna od promjena uvedenih u Direktivama  iz 2014. je uvođenje “lakog režima” za socijalne i druge specifične usluge. Usluge obuhvaćene lakim režimom uključuju zdravstvo, obrazovanje, društvene i kulturne, administrativne, hotelske i restoranske usluge, usluge povezane sa zatvorima, istrage i sigurnost, poštanske i određene pravne usluge. Namjera je da se olakša pristup tim ugovorima, koji su manje gospodarski usmjereni, a imaju veću društvenu vrijednost.

Dvije odvojene vrste rezervacija uključene su u Direktivu. Prva obuhvaća sve vrste ugovora i omogućava rezervaciju za zaštićene radionice, programe zapošljavanja ili gospodarske subjekte čiji je glavni cilj socijalna i profesionalna integracija osoba s invaliditetom ili osoba u nepovoljnom položaju, pod uvjetom da su najmanje 30% zaposlenih osobe s invaliditetom ili radnici u nepovoljnom položaju. Ovako se značajno proširuje opseg slične odredbe  iz Direktive iz 2004. godine na način da su sada uključeni i radnici u nepovoljnijem položaju, te se i smanjio minimalni postotak takvih radnika na 30% sa 50%. Druga se rezervacija odnosi na podskup ugovora obuhvaćenih lakim režimom, posebno zdravstvene i socijalne usluge  i razne obrazovne, kulturne i sportske usluge.

III. Isključenje i odabir ponuditelja

Direktiva predviđa i obavezno i ​​diskrecijsko isključenje ponuditelja. Države članice mogu odlučiti da bilo koji diskrecijski razlog postane obveznim. Kod osnova za obvezno isključenje postoji jasna povezanost sa socijalnom nabavom. Isključenje je obvezno ako je gospodarski subjekt osuđen za djela koja se odnose na dječji rad ili trgovinu ljudima, terorizam i njegovo financiranje, kao i učestalije razloge povezane s korupcijom, sudjelovanjem u organiziranom kriminalu, prijevarama i pranjem novca. U vezi s neplaćanjem poreza i socijalnog osiguranja, isključenje je obvezno ako je to utvrđeno sudskom ili upravnim aktom koji ima konačni i obvezujući učinak, a diskrecijsko je ako postoje drugi dokazi o neispunjenju tih obveza. Izuzeće je moguće i kad naručitelj može na bilo koji način pokazati da gospodarski subjekt krši primjenjive okolišne, socijalne ili radne zakonske obveze ili kolektivne ugovore.

Premda su direktive iz 2014. proširile osnove zbog kojih ponuditelji mogu ili moraju biti isključeni, oni su također uveli koncept „samočišćenja“ (self-cleaning) i maksimalnih razdoblja isključenja. To znači da gospodarski subjekti mogu zatražiti sudjelovanje u  postupku usprkos jednom ili više razloga za isključenje koji se na njih odnose, dokazavši da su naknadili tako prouzročenu štetu, aktivno surađivali s istražnim tijelima i poduzimali konkretne mjere za sprečavanje daljnjih prekršaja ili nedoličnog ponašanja. Naručitelj mora odlučiti jesu li takve mjere dovoljne da omoguće sudjelovanje gospodarskog subjekta u postupku i navesti razloge za svoju odluku. U nedostatku takvih mjera, najdulje razdoblje za izuzeće je pet godina od datuma osude ili tri godine od datuma relevantnog kršenja zakona – osim ako pravomoćnom presudom nije određeno dulje razdoblje. U ZJN je navedena odredba prenesena na način da je razdoblje isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg su ostvarene osnove za obvezno isključenje pet godina od dana pravomoćnosti presude, a razdoblje isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg su ostvarene osnove za fakultativno isključenje je dvije godine od dana dotičnog događaja. Ovim se mjerama nastoji uspostaviti ravnoteža između prava naručitelja na isključivanje nepoštenih ponuditelja i prava gospodarskih subjekata na izbjegavanje nepoštenog isključivanja iz postupaka.

IV. Dodjela ugovora

U fazi dodjele ugovora naručitelji moraju procijeniti poštivanje tehničkih specifikacija. Tehničke specifikacije mogu se odnositi na metode proizvodnje ili pružanja usluga, kao i na karakteristike konačnog proizvoda ili usluge. One se mogu definirati ili pozivanjem na standarde, funkcionalne ili zahtjeve na temelju performansi ili nekom kombinacijom tih pristupa.

Direktivom su također utvrđena detaljna pravila koja se odnose na upotrebu oznaka u tehničkim specifikacijama, kriterijima za dodjelu ugovora i uvjetima izvedbe ugovora. Oznake (kao što je poznata Fair trade oznaka) mogu naručiteljima pomoći u identificiranju proizvoda ili usluga koji ispunjavaju definirane standarde društvene odgovornosti. Kako je provjera usklađenosti s socijalnim kriterijima često složena (uključuje, na primjer, inspekcije proizvodnih pogona u zemljama u razvoju), povećana sposobnost inzistiranja na oznakama je značajna i može bitno olakšati posao naručiteljima.

Konačno, naručitelji su dužni identificirati, istražiti i u nekim slučajevima odbiti izuzetno niske ponude. Iako je prag za identificiranje takvih ponuda nedefiniran u pravu EU-a, prema članku 69. dužnost je zatražiti objašnjenje cijena ili troškova natječaja koji se čine nenormalno niskim. U našem pravu načelni kriteriji su ipak uspostavljeni Pravilnikom o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave. Sudska praksa SEU-a ponajprije se fokusirala na potrebu traženja objašnjenja od ponuđača u pogledu njihovih cijena, naglašavajući da odbacivanje ne smije biti automatsko. Međutim, Direktiva uvodi posebnu mogućnost za odbijanje izuzetno niskih ponuda – neusklađenost s obvezama zaštite okoliša, socijalne politike ili radnog prava, koji uključuje osnovne radnopravne konvencije Međunarodne organizacije rada kao i europske i nacionalne zakone i kolektivne ugovore.

V. Izvršenje ugovora

Glavna odredba Direktive koja se bavi uvjetima ugovora, članak 70., mnogo je manje detaljna od one koja se bavi tehničkim specifikacijama i kriterijima za dodjelu. Članak 70. navodi da naručitelji mogu utvrditi posebne uvjete u vezi s izvršenjem ugovora, pod uvjetom da su povezani s predmetom nabave i unaprijed oglašeni. Upućuje na „ekonomska, inovacijska, ekološka, ​​socijalna pitanja ili pitanja vezana uz zapošljavanje“ kao neiscrpan popis pitanja na koja se ugovorni uvjeti mogu odnositi. Uvjeti izvršavanja ugovora tradicionalno su se smatrali uglavnom van okvira primjene EU direktiva, zbog velikih razlika u ugovornom pravu između država članica. Međutim, postoje dokazi da se to mijenja, zbog uključivanja povećanih zahtjeva za transparentnost u odnosu na uvjete ugovora i detaljnijih pravila o izmjenama ugovora nakon dodjele u Direktivama iz 2014. godine.

VI. Zaključno

Održiva nabava napredan je koncept kojim se državu i njenu potrošnju pokušava odmaknuti od potpunog tržišnog shvaćanja javne nabave i približiti ostvarenju njenih najvažnijih zadataka – skrbi za građane i skrbi za okoliš. Moj dojam je kako za zelenu nabavu još i ima razumijevanja, dok socijalna nabava nailazi na određeni otpor. Često se čuju primjedbe kako se tako dodatno komplicira već ionako složen postupak javne nabave, smanjuje transparentnost, narušava ostvarivanje cilja učinkovitog trošenja javnih sredstava, te da je teško pratiti učinke ostvarenja tih socijalnih ciljeva.

Uz navedeno, smatram kako uspješnu primjenu socijalne nabave u svim državama članicama, pa tako i Hrvatskoj, onemogućavaju dva glavna problema; povezanost s predmetom nabave i skupoća njihove primjene.

Povezanost s predmetom nabave koncept je koji je za zelenu ali i socijalnu nabavu ustanovljen važnom presudom SEU-a – Concordia Bus. U navedenoj presudi ustanovljava se pravilo da naručitelj može u kao kriterije za odabir koristiti okolišne (i socijalne, op. a.) elemente jedino ako ih može direktno povezati sa predmetom nabave. Iako je ovakav stav SEU-a kasnijim Direktivama malo ublažen (pa tako povezanost s premetom nabave nije bitna kod osnova za obvezno isključenje) još uvijek otežava naručiteljima korištenje javne nabave i za ostvarivanje socijalnih javnih ciljeva. Naime, koncept povezanosti s predmetom nabave komplicira naručitelju primjenu socijalnih kriterija, što zasigurno može navesti naručitelja sa socijalne kriterije jednostavno – ignorira.

Skupoća primjene socijalnih kriterija biti će vidljiva iz potrebe za dodatnim resursima koji će biti potrebni naručiteljima kako bi imali vještine i vrijeme potrebno za provođenje dodatnih provjera poštivanja socijalnih kriterija u različitim fazama javnonabavnog postupka i izvršenja ugovora. Skupoća će se također očitovati i u  potrebi dodatnih sredstava za financiranje povećanog opsega postupaka pred DKOM-om, Visokim upravnim sudom ali i trgovačkim sudovima uslijed složenijih postupaka nabave i činjenice da će gospodarski subjekti kroz osporavanje primijenjenih socijalnih kriterija imati nove osnove za osporavanje odluka o odabiru naručitelja.

Vidi i jedan od prošlih postova;

Socijalna nabava

Nekategorizirano Javna nabava Socijalna nabava