Može li pravna osoba s javnim ovlastima biti tužitelj u upravnom sporu? – Komentar Zaključka Visokog upravnog suda

1. Uvod

Visoki upravni sud Republike Hrvatske (VUSRH) na sjednici od 17. rujna 2019. donio je nekoliko zaključaka[1]o pravnom shvaćanju. Pod brojem III. postavlja se pitanje tumačenja članka 17. Zakona o upravnim sporovima[2] (ZUS), kojim se određuje tko može biti tužitelj u upravnom sporu. Pitanje je sljedeće; može li trgovačko društvo – prvostupanjsko javnopravno tijelo osporavati rješenje tuženika kojim su određeni troškovi upravnog postupka koje je tužitelj – javnopravno tijelo dužan platiti zainteresiranoj osobi? 

VUSRH u odgovoru na citirano pitanje usvaja sljedeći zaključak;

Pravna osoba s javnim ovlastima, donositelj prvostupanjskog rješenja, nije ovlaštena podnijeti tužbu protiv tuženika kojim je odlučeno o žalbi stranke u toj upravnoj stvari.

Prema Zakonu o sudovima[3], pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca odnosno sudskog odjela VUSRH-a, obvezno je za sva drugostupanjska vijeća ili suce pojedince tog odjela, odnosno suda. Takvo shvaćanje posrednim putem obvezuje  i prvostupanjske upravne sudove, jer postupanje suprotno tako usvojenom shvaćanju značilo bi da će im presude biti poništavane  u žalbenom postupku.

Stoga zaključak VUSRH-a, ukoliko je upitne pravne osnovanosti, može pričiniti značajnu štetu pravnom sustavu i pravima stranaka. O jednom takvom zaključku već smo pisali.[4] Nasreću, nije prošao test ustavnosti.[5]

2. Može li prvostupanjsko tijelo podnijeti upravnu tužbu protiv rješenja drugostupanjskog tijela?

Moram naglasiti kako načelno nije sporan stav da hijerarhijski niže javnopravno tijelo ne može pokretati upravni spor (biti tužitelj) protiv drugostupanjskog rješenja hijerarhijski višeg tijela. Kada bi takve tužbe bile dopuštene, dovelo bi se u pitanje funkcioniranje državne uprave, kao i nadzor rada nižih tijela od strane viših tijela. Ipak, taj hijerarhijski odnos ne postoji kod svakog prvostupanjskog i drugostupanjskog tijela. Najvažnija i najuočljivija odrednica takvog hijerarhijskog odnosa je zakonom dodijeljena ovlast provođenja upravnog nadzora višeg tijela nad nižim. Tako, na primjer, Ministarstvo zaštite okoliša i energetike, sukladno Zakonu o Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost[6] provodi upravni nadzor nad tim Fondom. Kako je resorno Ministarstvo i drugostupanjsko tijelo protiv rješenja Fonda, smatram kako u tim situacijama Fond ne može biti tužitelj protiv drugostupanjskog rješenja Ministarstva. Ipak, postoje i drugačije situacije. DKOM je drugostupanjsko žalbeno tijelo u postupcima javne nabave, koje nema ovlasti povođenja upravnog nadzora. Stoga bi Hrvatske autoceste d.o.o., kao naručitelj i prvostupanjsko tijelo koje donosi odluku o odabiru, mogle biti tužitelj protiv rješenja DKOM-a. To je, između ostalog, i bila dosadašnja praksa.[7]

Nažalost, i ovdje se nastavlja praksa VUSRH-a kojom zaključke objavljuje bez obrazloženja, i s davanjem minimalnog (ako i takvog) konteksta. Stoga je teško točno utvrditi te se može samo nagađati koja je motivacija za donošenje baš ovakvog Zaključka, i kojim se argumentima VUSRH vodio. Ipak, mislim kako je ovaj Zaključak problematičan, te da otvara puno više pitanja nego što daje odgovora.

Prije svega, prisutna je različita razina uopćenosti između pitanja i Zaključka. Naime, pitanje se postavlja isključvo u kontekstu djelovanja trgovačkih društava kojima su podijeljene javne ovlasti i koji mogu donositi upravne akte, te dalje, u kontekstu osporavanja rješenja drugostupanjskog tijela kojim je odlučeno i o troškovima upravnog postupka. S druge strane, Zaključak je značajno općenitiji, te se odnosi na sve pravne osobe s javnim ovlastima, i neovisno o tome o kakvom je drugostupanjskom rješenju riječ.

Takva različita razina uopćenosti može dovesti do nedoumica o tome treba li pitanje i Zaključak promatrati  kao neodvojivu cjelinu, ili je za suce obvezujući isključivo Zaključak. Moje mišljenje je kako je obvezujući jedino Zaključak, bez obzira na uži karakter pitanja. Naime, VUSRH je imao priliku Zaključak odrediti značajno uže, sukladno pitanju koje mu je prethodilo. Ipak, propustio je to učiniti. Upravo takva općenitost Zaključka, u kombinaciji s nedostatkom obrazloženja i konteksta u kojem se Zaključak donio upućuje na namjeru njegove široke primjene. Ipak, neki moji kolege  ostavljaju otvorenom mogućnost kako se i pitanje i zaključak moraju promatrati kao neodojiva cjelina. Ukoliko se čitatelj slaže s takvim stavom, naglašavam da je dio o javnoj nabavi infa svejedno primjenjiv. Neovisno o tome kojem ćete se stavu prikloniti, mislim kako ovdje nije riječ o izboru između dobre i loše varijante, već o izboru između više i manje loše.

U nastavku prikazujem nekoliko situacija iz posebnih upravnih postupaka na koje će ovaj Zaključak značajno ujecati. Naravno, ovo nije potpuna i konačna lista primjera, siguran sam da ih ima i više.

3. Utjecaj Zaključka na neke od posebnih upravnih postupaka

a) Javna nabava

Čini mi se kako je pitanje postavljeno u kontekstu postupaka javne nabave. Naime, trgovačka društva kojima su podijeljene javne ovlasti biti će, kao naručitelji, obveznici provođenja postupaka javne nabave, te će donositi odluke o odabiru koje su upravni akti. O žalbama na odluke o odabiru odlučivati će DKOM kao drugostupanjsko upravno tijelo, te će ujedno odlučivati i o troškovima postupka, čiji dio su uvijek i naknade o pokretanju žalbenog postupka. Ako žalitelj uspije u postupku pred DKOM-om, naručitelj će žalitelju snositi troškove postupka. Ipak, sam zaključak je puno općenitiji, i spominje samo pravne osobe s javnim ovlastima.

Prije svega, važno je ukazati na razlikovanje tijela državne uprave i jedinica lokalne i regionalne samouprave s jedne strane, i pravne osobe s javnim ovlastima s druge strane. Tako Rajko određuje kako su javne ovlasti poseban oblik javne vlasti koje obavljaju nedržavni subjekti – ustanove, trgovačka društva i druge osobe, te se svode na tri vrste pravnih poslova, uređivanje (normiranje) određenih pravnih odnosa, rješavanje u pojedinačnim stvarima o određenim pravima i obvezama i obavljanje drugih javnih ovlasti, poput upravnih radnji.[8] Predmetni Zaključak tumačim na način da (na primjer) neko ministarstvo kao državno tijelo (i naručitelj) imati pravo biti tužitelj protiv rješenja DKOM-a, dok (na primjer) Agencija za ugljikovodike, kao pravna osoba s javnim ovlastima (i naručitelj) to isto pravo neće imati.

b) Pravo na pristup informacijama

Obveznici primjene  Zakona o pravu na pristup informacijama[9] (ZPPI) su tijela javne vlasti, u koje spadaju  tijela državne uprave, ali i čitav niz pravnih osoba s javnim ovlastima. O zahtjevu na pristup informacijama tijelo javne vlasti odlučiti će rješenjem, na koje stranka ima pravo podnijeti žalbu Povjereniku za informiranje. Protiv drugostupanjskog rješenja Povjerenika za informiranje moguće je pokrenuti upravni spor pred VUSRH-om. Tumačenjem predmetnog zaključka može se utvrditi kako će, uz stranku, tužitelj protiv rješenja Povjerenika za informiranje moći biti tijela državne uprave, ali ne i pravne osobe s javnim ovlastima koje su također obveznici primjene ZPPI-a.

c) HERA i energetska djelatnost

 Sukladno Zakonu o regulaciji energetskih djelatnosti[10] (ZRED) Hrvatska energetska regulatorna agencija (HERA) je samostalna, neovisna pravna osoba s javnim ovlastima za regulaciju energetskih djelatnosti. Jedna od ovlasti HERA-e, sukladno Zakonu o energiji[11] (ZE) je i da, kada je nužno osigurati redovitu i sigurnu opskrbu energijom, kako bi se spriječile ili otklonile veće štete u poslovanju pravnih osoba te u životu i radu fizičkih osoba, a osobito opasnost koja može nastati za život i zdravlje građana, može rješenjem naložiti energetskom subjektu kome je trajno oduzeta dozvola za obavljanje energetske djelatnosti ili je prestao obavljati energetsku djelatnost, da svoje objekte, uređaje, mrežu, odnosno sustav preda na upravljanje drugom energetskom subjektu u cilju nastavka obavljanja energetske djelatnosti. Protiv takvog rješenja HERA-e moguće je izjaviti žalbu nadležnom ministarstvu.[12] Sukladno predmetnom zaključku VUSRH-a, HERA protiv drugostupanjskog rješenja nadležnog ministarstva ne bi mogla biti tužitelj, iako je neovisna regulatorna agencija.

4. Zaključak

Ako se zauzme (po mom mišljenju ispravan) stav kako je VUSRH Zaključkom htio pravne posljedice poopćiti i izvan postavljenog pitanja, mislim da su negativne posljedice puno šire. Naime, ne samo da na ovaj način (u kontekstu javne nabave) dolazi do nejednakosti u mogućnosti korištenja pravnih lijekova ovisno o tome je li naručitelj tijelo državne uprave (ili jedinica lokalne ili regionalne samouprave) ili pravna osoba s javnim ovlastima, već se ta nejednakost širi i na iste kategorije potencijalnih tužitelja u upravnim postupcima vođenim prema ZPPI-u, kao što se i u određenim situacijama ograničava pravo pokretanja upravnog spora HERA-i.

Ukoliko ovakvo ovdje prikazano tumačenje nije bila namjera VUSRH-a, ono se moglo izbjeći – obrazloženjem samog Zaključka. U hrvatskom pravnom sustavu još uvijek, nažalost, prevladava gramatičko tumačenje norme i prakse, te se bojim da će ovakav Zaključak, bez obrazloženja i konteksta, dovesti do isključivanja velikog broja potencijalnih tužitelja iz upravnog spora. A VUSRH bi mogao ponovno dovesti do – Ustavnog suda.



[1] Broj: 6 Su-497/19-3.

[2] NN 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17.

[3] NN 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18.

[4] https://bib.irb.hr/datoteka/931933.Trokovi_upravnog_spora_-_INFORMATOR_6511-2018.pdf

[5]https://sljeme.usud.hr/Usud/Praksaw.nsf/C12570D30061CE54C12583D80027B893/$FILE/U-III-2086-2018.pdf

[6] NN 107/03, 144/12.

[7] Vidi presude VUSRH-a od 25. travnja 2019., UsII-179/19-7, od 24. travnja 2019., UsII-197/19-6, od 3. svibnja 2019., UsII-221/19-8, itd.

[8]https://informator.hr/clanci/o-znacenju-pojmova-pravna-osoba-s-javnim-ovlastima-jqlp

[9] NN 25/13, 85/15.

[10] NN 120/12, 68/18.

[11] NN 120/12, 14/14, 95/15, 102/15, 68/18.

[12] Ovakvo zakonodavno rješenje smatram upitnim, budući da se njime umanjuje neovisnost HERA-e kao regulatorne agencije koja mora biti neovisna od izvršne vlasti, te se njene odluke podvrgavaju nadzoru upravo izvršne vlasti.

Upravno postupovno pravo

Leave a Reply

%d bloggers like this: