U Splitu su se 17. i 18. rujna 2020. održali četrnaesti Hrvatsko-francuski upravnopravni dani. Kolegica Britvić-Vetma i ja imali smo izlaganje o opravdanosti pojedinih normativnih rješenja posebnih zakona kojima se regulira obnova nakon prirodnih katastrofa. Ovo je tekst tog izlaganja.

1. UVOD

Izvanredni događaji često za sobom ostavljaju nesagledive posljedice po živote ljudi. Brojne smrti, narušavanje zdravlja ali i materijalna šteta trajno mijenjaju živote. U tim situacijama  nužno je pružiti pomoć na najučinkovitiji mogući način.

Nažalost, Republika Hrvatska je u svojoj modernoj povijesti imala i previše iskustva sa štetom prouzročenom izvanrednim događajima; ratna šteta iz Domovinskog rata, šteta prouzročena poplavama u Gunji iz 2014., te najnoviji primjer štete od prirodne nepogode – potresa u Zagrebu od 22. ožujka 2020.

U svakoj od navedenih situacija, Republika Hrvatska je, neovisno o činjenici da prethodno nije postojala pravna obveza na naknadu štete, odlučila samu sebe obvezati usvajanjem posebnog zakona kojim su bili regulirani svi modaliteti procjene i naknade štete, te uklanjanja posljedica štete prozuročene tim konkretnim štetnim događajem. Povod ovom izlaganju su upravo različiti pristupi u nekim od navedenih zakona, odnosno različiti pristupi u odstupanju od postojećih zakona i postojećih postupovnih rješenja. Naime, nužno se javlja pitanje – je li  opravdano da modifikacije pravnog sustava koje takvi zakoni donose budu podloga za ograničavanje ili potpuno onemogućavanje korištenja pravnih lijekova, te može li se takvim zakonima omogućiti nadležnim državnim i javnim tijelima netrasparentno postupanje?

2. ODGOVORNOST DRŽAVE ZA ŠTETU I IZVANREDNI DOGAĐAJI

Ako uzmemo u obzir klasične elemente koji se moraju utvrditi da bi se uspješno mogla tražiti naknada štete od države (prouzročena šteta, djelovanje države i uzročna veza između štete i djelovanja države), kod štete prouzročene izvanrednim događajima nema ni djelovanja države ni uzročne veze između prouzročene štete i djelovanja države.

Izvanredne događaje možemo podijeliti na one koji su posljedica prirodnih događaja i na one koji su uzrokovani ljudskim djelovanjem. Borković naglašava kako ne postoji odgovornost države da nadoknađuje ovakve oblike štete. Ipak, država će u ovakvim situacijama često pružati svojim građanima pomoć u nekom obliku. Takva pomoć je posljedica solidarnosti države sa svojim građanima, te se više može smatrati pomoći za saniranje štete nastale izvanrednim događajem a ne oblikom naknade štete. Iako pravna odgovornost države ne postoji, država se sama može pravno obvezati na naknadu takve štete. Država će to učiniti usvajanjem zakona.

Što se tiče naknade štete zbog izvanrednih događaja prouzročenih prirodnim djelovanjem, važno je spomenuti Zakon o ublažavanju i uklanjanju posljedica prirodnih nepogoda, koji je temeljni zakon za naknadu štete kod svih vrsta prirodnih nepogoda. Uz ovaj opći zakon, iznimno su važna i dva zakona kojima se uređuje naknada štete u slučajevima dva specifična izvanredna događaja uzrokovana prirodnim djelovanjem. Jedan se odnosi na poplavu, drugi na potres. Zakon o Gunji usvojen je 2014. i njime se regulira naknada štete prouzročene katastrofalnim poplavama u Vukovarsko-srijemskoj županiji, dok se novim Zakonom o Zagrebu regulira naknada štete prouzročena potresom u Gradu Zagrebu, Zagrebačkoj i Krapinsko-zagorskoj županiji.

Upravo Zakon o Gunji i Zakon o Zagrebu biti će predmet analize ovog izlaganja. Naime, smatramo kako su upravo ta dva zakona idealna za analizu opravdanosti sužavanja ili isključivanja mogućnosti korištenja pravnih lijekova, te ograničavanja transparentnosti djelovanja nadležnih javnih tijela. Oba zakona su usvojena radi utvrđivanja naknade štete uzrokovane prirodnim izvanrednim događajima, te iako je problem koji normiraju relativno sličan, sadrže značajno različita rješenja za vrlo slične probleme.

3. ZAKON O GUNJI

Zakonom o Gunji propisana su brojna odstupanja od zakona na snazi. Velika većina tih odstupanja koja su predstavljena Zakonom o Gunji nisu problematična – dapače, imaju kao jasan cilj pružiti pomoć javnim tijelima i građanima pri obnovi zgrada, ali i pružiti građanima druge vrste pomoći kako bi se što prije oporavili od svih posljedica poplave. Ipak, nekoliko odstupanja smatramo posebno problematičnim. To je izričito određivanje kako akt o obnovi nije upravni akt, te suspenzija primjene Zakona o javnoj nabavi (ZJN) kod nabave radova i materijala za obnovu zgrada oštećenih ili uništenih poplavom.

3.1. Pravna priroda odluke o obnovi

Borković upravni akt definira kao pravni akt kojim, kada je to predviđeno pravnom normom, ovlašteni subjekti, na autoritativan i jednostran način odlučuju o pravima i obvezama pojedinih subjekata u konkretnoj upravnoj stvari. Iz navedene definicije izvode se glavna obilježja upravnog akta: autoritativnost, jednostranost, konkretnost, pravno djelovanje i pravna vezanost.

Člankom 20. Zakona o Gunji propisuje se (između ostalog) kako se popravku zgrade, isplati novčanih sredstava umjesto popravka, odnosno uklanjanju zgrade i izgradnji nove zgrade, pristupa se na temelju odluke o obnovi koju donosi Ministar graditeljstva. Na kraju članka se izričito navodi kako ta odluka o obnovi nije upravni akt. Stoga smatramo bitnim utvrditi ispunjava li odluka o obnovi uvjete da ju se smatra upravnim aktom.

U donošenju odluke o obnovi Ministar graditeljstva nastupa s autoritetom vlasti. Činjenica da Ministar graditeljstva kod donošenja odluke o obnovi nastupa s autoritetom vlasti najbolje se vidi u tome što je donosio i odluke o obnovi kojima su molbe za obnovom odbijane. Također, mogućnost donošenja negativne odluke o obnovi ukazuje na činjenicu kako je ta odluka jednostrana, odnosno da se ne donosi na temelju koordinacije volja Ministra graditeljstva i tražitelja obnove zgrade, već isključivo na temelju jednostranog očitovanja volje Ministra graditeljstva. Odluka o obnovi je konkretna, njome se točno određuje obnova koje zgrade se odobrava ili ne odobrava te tko je vlasnik odnosno posjednik predmetne zgrade. Proizvodi i pravne učinke, budući da se na temelju odluke o obnovi ”pristupa popravku zgrade, isplati novčanih sredstava umjesto popravka, odnosno uklanjanju zgrade i izgradnji nove zgrade”.Zaključno, odluka o obnovi je i pravno vezana, jer je Ministar graditeljstva na njeno donošenje ovlašten upravo Zakonom o Gunji.

Sukladno svemu navedenom, smatramo kako nema dvojbe da odluka o obnovi ispunjava sve teorijske preduvjete kako bi ju se smatralo upravnim aktom. Navedeno su neki vlasnici zgrada pokušali dokazati pred Upravnim i Visokim upravnim sudom nakon što je Ministar graditeljstva na temelju njihovih zahtjeva donio negativne odluke o obnovi. Odluke upravnog suda u Osijeku i Visokog upravnog suda smatramo problematičnim, što ćemo dodatno problematizirati u predstojećem radu.

Nakon svega izloženog, postavlja se pitanje zašto je zakonodavac odluci o obnovi oduzeo status upravnog akta? Pogotovo kada je to nedvojbeno autoritativana odluka kojom javnopravno tijelo na temelju zakona odlučuje o pravima i obvezama stranke? Nažalost, obrazloženje Konačnog prijedloga Zakona o Gunji ne sadrži nikakvo tumačenje zašto se zakonodavac odlučio za takvu odredbu. Stoga ćemo morati pokušati sami dokučiti koja je bila motivacija zakonodavca.

Kako bi to utvrdili, nužno je ustanoviti najvažniju posljedicu oduzimanja odluci o obnovi statusa upravnog akta. Na taj način ne postoji obveza Ministarstva graditeljstva da odluci o obnovi prethodi upravni postupak sukladno ZUP-u, te stranka u postupku nema postupovna jamstva zaštite svojih prava koja su ZUP-om detaljno razrađena. Ipak i sukladno tome, najvažnijom posljedicom oduzimanja odluci o obnovi statusa upravnog akta smatramo činjenicu da tako protiv odluke o odabiru nije dopušteno podnošenje žalbe niti pokretanje upravnog spora. Na taj način zakonodavac je onemogućio bilo kakvu sudsku provjeru zakonitosti postupanja Ministarstva graditeljstva pri donošenju odluka o obnovi.

3.2. Suspenzija ZJN-a

Člankom 5. Zakona o Gunji suspendira se primjena ZJN-a u obnovi na sve nabave ispod europskih pragova. Motivacija zakonodavca za suspendiranje primjene tadašnjeg ZJN-a jako je šturo prikazana u Konačnom prijedlogu Zakona o Gunji s obrazloženjem. Tako se navodi kako ”saniranje posljedica katastrofe zahtjeva izuzeće od redovnog propisanog postupka javne nabave”, bez ikakvog artikuliranja zašto baš saniranje posljedica poplave zahtijeva suspenziju ovako važnog zakona. S druge strane, u obrazloženju članka 5. naglašava se kako javnonabavni regulatorni okvir EU zahtijeva primjenu javnonabavnih direktiva samo za nabavu u vrijednosti iznad europskih pragova, te napominje kako iako će se suspendirati ZJN, za naručitelje postoji obveza poštivanja načela iz osnivačkih ugovora EU.

Ovom odredbom zakonodavac je u saniranju posljedica poplave praktički u potpunosti isključio postupke javne nabave. U tom konktekstu važno je napomenuti kako je europski prag za nabavu radova 2014. iznosio 39.046.431,00 kuna. Sukladno podacima samog Ministarstva graditeljstva, obnova svake stambene zgrade iznosila je  bitno manje, a teško je zamisliti da je i obnova ijedne zgrade javne namjene koštala preko navedenog europskog praga.

Ovakvom suspenzijom ZJN-a u praktički svim postupcima nabave povezanim sa saniranjem posljedica poplave, zakonodavac je omogućio trošenje malo više od 600 milijuna kuna proračunskih sredstava kroz postupke vrlo slične (praktički identične) postupcima jednostavne nabave, koju karakterizira iznimno liberalan postupovni pravni režim i činjenica da u postupcima jednostavne nabave ne postoji mogućnost podnošenja žalbe DKOM-u, kao ni pokretanja upravnog spora.

Dakle, ne samo da gospodarski subjekti koji su sudjelovali u takvim postupcima nabave nisu imali postupovnopravna jamstva koja im je trebao osiguravati i ZUP i ZJN, već im nije bilo omogućeno preispitivati zakonitost tako donijetih odluka o odabiru. Na taj način je zakonodavac, na temelju manjkavo obrazložene potrebe, skoro u potpunosti ignorirao načelo transparentnosti pri saniranju posljedica poplave. Naime, primjenom ZJN-a osigurava se zavidna razina transparentnosti – kroz javnu objavu poziva za nadmetanje u EOJN, provođenjem javnonabavnog upravnog postupka koji sadrži garancije poštivanja prava gospodarskih subjekata, javnu objavu odluke o odabiru, javnu objavu odluke DKOM-a o žalbi (bez anonimizacije), te javnu objavu presude VUS-a (bez anonimizacije). Ovakva zakonska odredba je transparentnost svela isključivo na podatke koju Ministarstvo gospodarstvo samostalno odluči objaviti, što se pokazalo kao manjkavo rješenje.

4. ZAKON O ZAGREBU

Nakon dugotrajne neizvjesnosti i drastičnog mijenjanja koncepta određenih odredbi, javna rasprava o nacrtu Zakona o obnovi otvorena je 15. svibnja 2020. te je trajala 30 dana. Dorađena verzija prijedloga Zakona o Zagrebu je upućena na prvo čitanje u Sabor 27. srpnja 2020., dok je konačna verzija Zakona o Zagrebu usvojena na izvanrednoj sjednici Sabora od 11. rujna 2020.

Za analiziranje dostupnosti pravne zaštite i transparentnosti Zakona o Zagrebu, smatramo nužnim analizirati odredbe o pravnoj prirodi odluke o obnovi i novčanoj pomoći, odluka o privremenom smještaju, odredbe o odabiru sudionika u gradnji.

4.1. Odluke o obnovi, novčanoj pomoći, stambenom zbrinjavanju i privremenom smještaju

Člankom 39. Zakona o Zagrebu uređuje se donošenje odluka o obnovi. Naglašava se kako se obnova odnosno uklanjanje zgrada, gradnja zamjenskih obiteljskih kuća, isplata novčane pomoći za privremenu zaštitu zgrade, novčane pomoći za obnovu i novčane pomoći umjesto gradnje zamjenske obiteljske kuće, provode na temelju temelju odluke koje donosi Ministarstvo graditeljstva. Ono što je posebno važno je činjenica da se izričito navodi da iako protiv odluke o obnovi i odluke novčanoj pomoći nije moguće podnijeti žalbu, može se pokrenuti upravni spor.

Na ovaj način je zakonodavac odluku o obnovi i odluku o novčanoj pomoći neizravno ali nedvojbeno odredio kao upravni akt. Takvim rješenjem zakonodavac je, za razliku od Zakona o Gunji, omogućio sudsku kontrolu zakonitosti djelovanja Ministarstva graditeljstva, odnosno omogućio je građanima, kojima su oštećene ili uništene nekretnine u potresu, sudski nadzor zakonitosti odlučivanja o njihovim pravima koja proizlaze iz Zakona o Zagrebu. Ovakva odredba bi stoga mogla imati značajan utjecaj na usvajanje  kvalitetnih odluka od strane Ministarstva graditeljstva, ali i na povjerenje građana u zakonito postupanje nadležnih tijela. Također, za razliku od rješenja iz Zakona o Gunji, ovdje nema riječi o neusklađenosti ove odredbe sa Ustavom RH.

Važno je istaknuti i kako je odluka o stambenom zbrinjavanju i odluka o privremenom smještaju u postojeće nekretnine izričito određena kao rješenje.

4.2. Odredba o odabiru sudionika u gradnji

Člankom 42. Zakona o Zagrebu propisano je kako se odabir sudionika u gradnji i drugih sudionika u obnovi zgrada, uklanjanju zgrada i građenju zamjenskih obiteljskih kuća obavlja na temelju zakona kojim se uređuje javna nabava prema kriterijima koji se uređuju programom mjera. Također, program mjera će se utvrditi i najviše cijene usluga, radova i građevinskih proizvoda koje se mogu prihvatiti u obnovi.

Navedenom odredbom izričito se navodi primjena ZJN-a u nabavi dobara, usluga i radova u provedbi obnove Zagreba i okolice. S obzirom da je ministar Štromar nedugo nakon potresa navodio kako je u Zakonu o Zagrebu nužno suspendirati primjenu ZJN-a jer bi postupci javne nabave znatno usporile obnovu, i zato što će jedna od posljedica suspenzije ZJN-a biti da neće biti moguće podnijeti žalbe koje često odugovlače početak radova, ovo je velik zaokret zakonodavca.

O posljedicama suspenzije ZJN-a kod provedbe obnove više je bilo riječi u prethodnom dijelu izlaganja.Važno je naglasiti da je zakonodavac odustankom od prethodnih najava o suspenziji ZJN-a odbio ponoviti greške iz Zakona o Gunji, te odustao od ”hitnosti” kao opravdanja ne samo za preuranjeno i netransparentno (bilo je predviđeno samo nekoliko dana javne rasprave!) donošenje zakona, već i za neopravdano i neobrazloženo eliminiranje kontrole zakonitosti odluka o odabiru zbog ”hitnosti i brzine” obnove. Ovako je zakonodavac možda i na najznačajniji način utjecao na visoku razinu transparentnosti i predvidivosti primjene Zakona o Zagrebu. Naime, ovako gospodarski subjekti podnose svoje ponude sukladno zakonu s kojim su već upoznati, te uživaju postupovna jamstva i ZUP-a i ZJN-a. Također, osigurava im se mogućnost neovisne kontrole odluka o odabiru, i to u dva stupnja (DKOM i VUS). To je posebno važno i zbog zakonskih obveza iz ZJN-a koje osiguravaju transparentnost.

5. ZAKLJUČAK

Država nema prethodnu obvezu nadoknađivati štetu nastalu izvanrednim događajima. Ipak, država će gotovo uvijek iz solidarnosti sa svojim građanima pružati neki oblik humanitarne pomoći, ali i naknade tako prouzročene štete. Država se također može i pravno obvezati nadoknađivati takvu štetu, a to će činiti usvajanjem posebnih zakona kojima će odrediti na koji način, pod kojim uvjetima i u kojem obujmu će tako nastalu štetu nadoknađivati.

Takvi posebni zakoni će često biti potrebni budući da specifičnosti individualnih izvanrednih događaja zahtijevaju specifična normativna rješenja kako bi se građanima moglo pomoći na najbolji mogući način. Ipak, do koje granice se ta specifična rješenja može tolerirati? Navedeno pitanje se nužno postavlja analizom Zakona o Gunji, posebno odredaba o pravnoj prirodi odluke o odabiru i suspenzije primjene ZJN-a. Same te odredbe i posljedice njihove primjene su dvojbene. Navedenim odredbama je suspendirana pravna zaštita u primjeni navedenog zakona, te je transparentnost postupanja nadležnih tijela dovedena na nepotrebno nisku razinu.

Nažalost, odmah nakon zagrebačkog potresa počele su se javljati naznake kako bi i poseban Zakon o Zagrebu trebao dijeliti mnoge sličnosti sa Zakonom o Gunji. Iako su i predmetna poplava i potres prirodne nepogode i izvanredni događaji, materijalna šteta koju su prouzročili je neusporediva. Procijenjena vrijednost materijalne štete nakon poplava u Gunji i okolici iznosila je oko 1.7 milijardi kuna, dok je zadnja procijenjena vrijednost materijalne štete nakon potresa u Zagrebu oko 86 milijardi kuna.

Stoga treba pozdraviti usporediva normativna rješenja u Zakonu o Zagrebu. Tim rješenjima izbjegnute su greške iz Zakona o Gunji. To se prije svega odnosi na mogućnost korištenja pravnih lijekova i za adresate odluka o obnovi, ali i za gospodarske subjekte koji neće biti odabrani ponuditelji u postupcima nabave radova, dobara i usluga u obnovi. Također, provođenje postupaka javne nabave (iako ne bez svojih posebnih mana) neusporedivo je otvorenije i transparentnije rješenje od onoga na temelju kojega se provodila nabava za potrebe saniranja posljedica poplava iz 2014.

Opće upravno pravo Upravno postupovno pravo Gunja Javna nabava Ministarstvo graditeljstva obnova Zagreba upravni akt