Ovaj post je u najvećoj mjeri prilagođena verzija poglavlja o sektorskim naručiteljima iz mojih knjiga “Pravo javne nabave” (Narodne novine, 2017.) i ”Komentar Zakona o javnoj nabavi” (Zgombić i partneri, 2018.)

1. Općenito o sektorskim naručiteljima

”Klasična” javna nabava, ako ju takvom možemo nazvati, ima jednostavne odrednice. Javni naručitelji (koje čine tijela državne uprave, jedinice lokalne i područne samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima…), zbog racionalnog trošenja proračunskih sredstava i unapređenja tržišnog natjecanja, primjenjuju pravila javne nabave na svu nabavu iznad propisanih pragova. Dakle, navedeni javni naručitelji u potpunosti (ili bar većim dijelom) financiraju se iz državnog proračuna. Situacija je puno nejasnija kada se određena pravna osoba većinski financira pružanjem svojih usluga na tržištu, a ta usluga je iznimno važna za funkcioniranje države, te tržište nije u potpunosti razvijeno i sama država ima određeni vlasnički udio u samoj pravnoj osobi. Pitanje koje se javlja je: trebaju li i takve pravne osobe primjenjivati pravila javne nabave kada pribavljaju dobra, radove ili usluge?

Kroz pravo EU, za takve naručitelje uvriježio se pojam sektorski naručitelji. Sektorski naručitelji, iako fluidan i promjenjiv pojam, kroz povijest je podrazumijevao pružanje usluga vodoopskrbe, kounalnih usluga, usluga elektroničkih komunikacija, poštanskih usluga, prometnih usluga i usluga opskrbe energijom. Pojam sektorskih naručitelja nužno je vezan za industrije čijih su dio. Takve industrije mogu se definirati kao mrežne industrije.

1.1. Mrežne industrije

Mrežne industrije su dio industrijske djelatnosti koje strana teorija izdvaja iz industrijske djelatnosti kao cjeline. Glavni razlog takvog izdvajanja su specifične osobine koje mrežne industrije dijele. Mrežne industrije se može smatrati gospodarskom “kralješnicom” postojanja i funkcioniranja svake države. Njihovo djelovanje ovisi o postojanju “mreže”. Tako bi se mrežne idustrije najjednostavnije mogle definirati kao sve one industrije koje ovise o fizičkoj mreži preko koje se odvija prijevoz ljudi te distribucija proizvoda ili usluga ¹ . Fizička mreža mrežnih industrija sastoji se od velikog broja međusobno povezanih čvorišta, preko kojih te, naizgled raznolike, industrije distribuiraju proizvode i usluge, ili prevoze ljude²

Uzevši u obzir navedene definicije i karakteristike, primjećuje se da u mrežne industrije spadaju vrlo raznolike gospodarske djelatnosti. Tako se mrežne industrije dijele prema mrežama kojima se koriste za obavljanje svoje djelatnosti, na transportne (cestovne, željezničke, zračne…), informacijske (pošta, elektroničke komunikacije), energetske (električna energija, toplinska energija, plin…) i komunalne usluge (voda i ostale komunalije).³Takvo grupiranje gospodarskih djelatnosti postoji i u hrvatskom pravnom poretku. Zakon o zaštiti potrošača ⁴ (ZZP) člankom 24. propisuje da se javnim uslugama smatraju distribucija električne energije, distribucija prirodnog plina, distribucija toplinske energije, elektroničke komunikacijske usluge, javna vodoopskrba i javna odvodnja, opskrba plinom u javnoj usluzi, obavljanje dimnjačarskih poslova, opskrba električnom energijom u univerzalnoj usluzi, poštanske usluge, prijevoz putnika u javnom prometu i prikupljanje miješanog i biorazgradivog komunalnog otpada.

1.2. Sektorski naručitelji i javna nabava

Navedene specifičnosti mrežnih industrija i sektorskih naručitelja kao posljedicu su povijesno imale izostanak primjene prava javne nabave na njihovu nabavu robe, dobara i usluga unutar EU. Tek početkom 1990.-ih situacija se počinje mijenjati. Ideja o potrebi stvaranja zajedničkih javnonabavnih pravila za sve države članice pojavila se relativno rano u razvoju EU. Glavni poticaj bila je spoznaja kako neće postojati zajedničko tržište ukoliko i veliko javnonabavno tržište ne bude otvoreno za ponuditelje iz svih država članica. Tako je prva javnonabavna Direktiva usvojena već 1971. ⁵Ipak, sektorski naručitelji bili su isključeni iz tog i svih sljedećih javnonabavnih regulatornih okvira EU sve do 1990. Iako je prepoznata potreba za primjenu pravila javne nabave i na sektorske naručitelje, razlozi za ovakav pristup su bili višestruki. Zbog veličine nabave koju provode sektorski naručitelji, takva nabava smatrala se važnim instrumentom domaće industrijske politike država članica, te su države članice bile izrazito protiv podvrgavanja takve nabave transparentnom i kompetitivnom režimu javne nabave EU, budući da su se oslanjale preferencijalne i zatvorene postupke nabave kako bi održavale svoje strateške industrije, kakvim su smatrale i industrije u kojima djeluju sektorski naručitelji.⁶Država i sektorski naručitelji tada su imali i posebne međuodnose. Države su su mogle imati izravan utjecaj na nabavu sektorskih naručitelja, kroz sudjelovanje u njihovu kapitalu i predstavnike u njihovim upravnim i nadzornim tijelima.⁷

Također, pružanje usluga sektorskih naručitelja zahtijeva velike investicije i tehnički je složeno, i određena posebna prilagodba javnonabavnih postupaka bila je potrebna kako bi se poštivale specifičnosti javne nabave kod sektorskih naručitelja. ⁸ Upravo zbog te tehničke složenosti iznosi nabave sektorskih naručitelja su bili vrlo visoki, prosječno značajno viši od javne nabave u javnom sektoru. Stoga je bilo nužno posebnim pravnim propisima prilagoditi pragove javne nabave posebno za sektorske naručitelje, kako se direktnom primjenom pragova iz javnog sektora ne bi ugrozilo de minimis načelo kao jedno od ključnih načela postupaka javne nabave.⁹Posebna prilagodba javnonabavnih postupaka bila je nužna i zbog činjenice što su sektorski naručitelji navikli na djelovanje u zatvorenim tržištima, na temelju posebnih ili ekskluzivnih prava koja su im dale države članice. Upravo zbog toga unutar EU postojala je svijest kako će biti nužno zamisliti poseban pravni režim za sektorske naručitelje, kako bi ih se u djelovanju približilo javnim tijelima sukladno već tada postojećim javnonabavnim direktivama, ali i osnovnim načelima EU prava.¹⁰ Dodatan razlog za isključivanje sektorskih naručitelja iz EU javnonabavnih regulatornih okvira i naglašavanje potrebe za budućim diferencijalnim javnonabavnim pravnim režimom bila je činjenica da sektorski naručitelji u različitim državama članicama imaju različit pravni status, od u pravnih osoba u potpunom državnom vlasništvu do privatnih pravnih osoba.¹¹ Sukladno trenutno važećem javnonabavnom regulatornom okviru EU iz 2014., Direktiva 2014/25/EU je direktiva koja se posebno odnosi na reguliranje javne nabave za sektorske naručitelje. Ta direktiva je, zajedno s općom Direktivom 2014/24/EU, prenesena u novi ZJN. Bitno je napomenuti kako su postupci javne nabave za javne naručitelje i sektorske naručitelje vrlo slični. Stoga smatram nepotrebnim prikazivati sve odredbe ZJN-a koje se odnose na sektorske naručitelje, već samo one u kojima javnonabavni pravni režim za sektorske naručitelje značajnije odskače od javnonabavnog režima za javne naručitelje.

2. Sektorski naručitelji i Zakon o javnoj nabavi

Sukladno ZJN-u , postoje tri kategorije sektorskih naručitelja: javni naručitelji koji obavljaju sektorske djelatnosti, trgovačka društva u kojima javni naručitelj ima prevladavajući utjecaj, i drugi subjekti koji obavljaju jednu od sektorskih djelatnosti na temelju posebnih ili isključivih prava. Ovdje je, stoga, nužno razlučiti tri pojma: sektorske djelatnosti, prevladavajući utjecaj i posebna ili isključiva prava.

2.1. Sektorske djelatnosti

Sektorske djelatnosti nužno su vezane za sljedeća dva pojma: mrežne djelatnosti i prirodne monopole. Naime, ako kao neke od oglednih primjera sektorskih djelatnosti uzmemo energetske djelatnosti, željeznički promet ili elektroničke komunikacije, primjećuje se nekoliko važnih odrednica. Pružanje tih usluga ovisi o infrastrukturnoj fizičkoj mreži, stoga se za takve industrije uvriježio naziv – mrežne industrije. Krajem 19. stoljeća, kada počinje razvoj ovih industrija, primijećena je iznimna važnosti tih industrija za razvoj i djelovanje svake države. Stoga se smatralo kako je nedopustivo omogućiti privatnim pravnim osobama pružanje tih usluga ili vlasništvo nad infrastrukturom za njihovo pružanje. Stoga su sektorske usluge pružale pravne osobe u vlasništvu države. Također, u početnim stadijima razvoja svake sektorske industrije fizička mreža nužna za pružanje usluge nije doprla do svakog građanina. Stoga se smatralo mudrim dati monopol nacionalnim pružateljima usluga kako bi, kroz zaradu od monopolističkog pružanja usluge, imali dovoljno sredstava za gradnju infrastrukture.

Upravo zbog ovakvih početaka sektorskih djelatnosti, u većini tržišta na kojima djeluju postoje određene (veće ili manje) tržišne neravnoteže. Također, još uvijek postoji velik udio države u vlasništvu pružatelja takvih usluga, ali i (u nekim slučajevima) javno financiranje. Nije stoga čudna odluka države da nabavu određenih pružatelja sektorskih usluga podvrgne sustavu javne nabave. Ipak, budući da su sektorske djelatnosti često u velikoj mjeri izložene (nesavršenom) tržišnom natjecanju i da dobar dio njihovih prihoda dolazi od pružanja tržišnih djelatnosti, taj sustav javne nabave morao je biti učinjen fleksibilnijim. Zato postoje posebna javnonabavna pravila za sektorske naručitelje. Bitno je naglasiti kako status sektorske djelatnosti u smislu ZJN-a i javnonabavnih pravila općenito ovisi o stanju na konkretnom sektorskom tržištu. Što je tržišno natjecanje savršenije, a vlasnički udio i utjecaj države manji, veća je šansa da će pružatelji usluga na tom sektorskom tržištu biti oslobođeni provođenja postupaka javne nabave. Takav primjer imamo u vidu elektroničkih komunikacija, koje su već neko vrijeme isključene iz definicije sektorskih djelatnosti sukladno prijašnjem i sadašnjem zakonu.

2.2. Prevladavajući utjecaj

Smatra se kako javni naručitelj ima prevladavajući utjecaj ako izravno ili neizravno: ima većinu upisanog kapitala društva, ili kontrolira većinu glasova koji se odnose na dionice koje je društvo izdalo, ili može imenovati više od polovine članova nadzornog, upravnog ili odgovarajućeg tijela za upravljanje te vođenje poslova društva. Navedeni uvjeti postavljeni su alternativno. Koncept prevladavajućeg utjecaja, kakav postoji danas, nije se značajno mijenjao još od Zakona o javnoj nabavi iz 2007. ¹²

2.3. Posebna ili isključiva prava

Posebnim ili isključivim pravima smatraju se prava koja dodjeljuje nadležno tijelo na temelju zakona, podzakonskog propisa ili akta uprave čiji učinak je ograničavanje obavljanja sektorske djelatnosti na jednog ili više subjekata te koje značajno utječu na mogućnost drugih subjekata da obavljaju takvu djelatnost. Posebna ili isključiva prava su koncept koji je usko vezan s ranim stadijima razvoja mrežnih industrija i prirodnim monopolima. Naime, dodjela posebnih ili isključivih prava kao kriterij za obvezu provođenja postupaka javne nabave iznimno je važan budući da takva prava ukazuju na neravnotežu i izostanak tržišnog natjecanja na konkretnom tržištu. Ukoliko postoji tržišna neravnoteža koja se temelji na dodjeli posebnih ili isključivih prava od strane nadležnog (državnog) tijela, pružatelj takvih usluga obvezan je provoditi postupak javne nabave neovisno o svojoj pravnoj prirodi. Činjenica da takva pravna osoba stječe prihode na poremećenom tržištu ili je možda monopolist, te da su takvi prihodi posljedica djelovanja države, čini provođenje postupka javne nabave obveznim.

Mrežne industrije Javna nabava mrežne industrije sektorski naručitelji

1. Picker, C. R., Regulating Network Industries: A Look at INTEL, Harvard Journal of Law & Public Policy Vol. 23 No. 1. 2000., str. 130.
2. Economides, N. (1996) The Economics of Networks, International Journal of Industrial Organization vol. 14, no. 2 (March 1996), str. 1.
3. Za slično definiranje u hrvatskoj teoriji vidi Bilić, A., Petrović, S., Josipović, T., Independent regulators in the network industries, Regulatory agencies in the tension between law and economics, Hamburg : Verlag Dr. Kovač, 2011., str. 231-285.
4. NN 41/14, 110/15, 14/19
5. Direktiva 71/305/EEC o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, Službeni list Europskih zajednica 185/5.
6. Bovis, C., The Law of EU Public Procurement, Oxford, 2015., str.
7. Bovis, C., The Law of EU Public Procurement, Oxford, 2015., str.
8. Torricelli, S., The utility sectors: a field of tension between EU and Member states, u EU Public Contract Law: Public Procurement and Beyond, Bruylant, Bruxelles 2014., str. 225.
9. Bovis, C., The Law of EU Public Procurement, Oxford, 2015., str. 35.
10. Bovis, C., The Law of EU Public Procurement, Oxford, 2015., str. 35.
11. Bovis, C., The Law of EU Public Procurement, Oxford, 2015., str. 35.
12. NN 110/07, 125/08