1. UVOD

O normativnom uređenju obnove od posljedica potresa u Zagrebu i Petrinji pisao sam već više puta;

Članak EPPPL

Država i naknada štete u vrijeme prirodnih nepogoda

Micanje javne nabave iz obnove – pokušaj 2

Prijedlog pravilnika o provedbi nabave u obnovi

”Suspendirajmo ZJN, što je najgore što se može dogoditi?”

O prijedlogu Zakona o obnovi

Povod za ovaj post su nove izmjene i dopune Pravilnika o provedbi postupaka nabave roba, usluga i radova za postupke obnove.¹

Kao što sa već pisao u postovima i člancima navedenim supra, normativno uređenje obnove koncepcijski je loše zamišljeno i pati od ozbiljnih nedostataka koji obnovu čine netransparentnom, suprotnu načelu tržišnog natjecanja i otvara značajno veći prostor za koruptivno djelovanje. Nažalost, nove izmjene Pravilnika o obnovi nastavljaju u istom smjeru, i to puno gore i puno ozbiljnije nego dosad. U nastavku ću se osvrnuti na tri najproblematičnije izmjene koje kod nabave radova u obnovi do europskih pragova (40 milijuna kuna) naručiteljima daju skoro neograničenu slobodu kod izbora ponuditelja, ali i praktički neograničenu slobodu izmjene ugovora nakon sklapanja.

2. NABAVA DO 200/500 TISUĆA KUNA

Prijašnjom verzijom Pravilnika o obnovi nabava do 200/500 tisuća kuna bila je regulirana člankom 5. na sljedeći način;

Za nabavu roba i usluga čija je ukupna procijenjena vrijednost predmeta nabave bez PDV-a de(nirana Planom nabave manja od 200.000,00 kuna, odnosno za nabavu radova manju od 500.000,00 kn, Naručitelj primjenjuje interni akt uz mogućnost primjene elektroničkih sredstava komunikacije.

Dakle, ”jednostavna nabava” u obnovi je praktički bila izjednačena sa jednostavnom nabavom sukladno Zakonu o javnoj nabavi² (ZJN). Naručitelji su bili obvezni za nabavu koristiti vlastite interne pravilnike, gdje je vrlo često (bar za više iznose jednostavne nabave) bila propisana obveza prikupljanja bar tri ponude za provođenje postupka.

Članak 5. Pravilnika o obnovi značajno je izmijenjen, a možda najvažnija izmjena je ona iz članka 5. stavka 1.;

Za nabavu roba i usluga čija ukupna procijenjena vrijednost predmeta nabave bez PDV-a definirana Planom nabave manja od 200.000,00 kuna odnosno za nabavu radova manju od 500.000,00 kuna, Naručitelj može uputiti Poziv na dostavu ponude najmanje jednom gospodarskom subjektu po vlastitom izboru ili putem elektroničke pošte ili putem EOJN RH – JEDNOSTAVNA NABAVA OBNOVA.

Prikazanim člankom Ministarstvo graditeljstva omogućuje svim naručiteljima u nabavi u vrijednosti ispod 200/500 tisuća kuna direktnu pogodbu sa ponuditeljem po izboru. O koruptivnom potencijalu ovakve odredbe, u postupcima nabave u kojima nema pravnog lijeka, nemoguće je dovoljno naglasiti. Ovdje je važno napomenuti kako, zbog ovakve odredbe, Pravilnik o obnovi (kao podzakonski općenormativni akt) više nije u skladu sa zakonom za čiju je provedbu usvojen – Zakonom o obnovi ³. Naime, člankom 42. stavkom 2. Zakona o obnovi propisano je sljedeće;

Ministar će donijeti pravilnik kojim će, u skladu s mjerama antikorupcijske zaštite, urediti pravila o postupku nabave robe, usluga i radova iz stavka 1. ovoga članka radi sklapanja ugovora o nabavi robe, usluga ili radova i pravila žalbenog postupka, uzimajući u obzir načela javne nabave te obvezu primjene elektroničkih sredstava komunikacije i javne objave informacija o postupcima nabave.

Člankom 4. stavkom 1. ZJN-a propisana su temeljna načela postupaka javne nabave;

Naručitelj je u primjeni ovoga Zakona u odnosu na sve gospodarske subjekte obvezan poštovati načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnog nastana i načelo slobode pružanja usluga te načela koja iz toga proizlaze, kao što su načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti.

Dakle, jedno od temeljih načela postupaka javne nabave, na koje se poziva i Zakon o obnovi kada opisuje način donošenja Pravilnika o obnovi, je i načelo tržišnog natjecanja. Važnost navedenog načela je za postupke javnog nabavljanja u bilo kojem obliku iznimno važna, budući da je jedan od temeljnih ciljeva javne nabave osigurati najveću vrijednost za novac javnom naručitelju, ali i kroz stvarno tržišno natjecanje izbjeći nenamjensku i kriminalnu potrošnju javnog novca.

Zato nije teško odgovoriti na pitanje; ima li uopće imalo tržišnog natjecanja u postupku nabave u kojem naručitelj ima pravo sklopiti ugovor na temelju izravne pogodbe sa jednim gospodarskim subjektom po izboru?

Zato mislim da zbog ovakve izmjenjene odredbe Pravilnik o obnovi ne samo da ponovno pojačava koruptivni potencijal obnove od potresa, ne samo da zatire tržišno natjecanje, već više nije ni u skladu sa Zakonom o obnovi, te se time otvara mogućnosti postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti podzakonskog općenormativnog akta (”drugog propisa”) pred Ustavnim sudom Republike Hrvatke (USUD).

3. NABAVA PREKO 200/500 TISUĆA KUNA

Prijašnjom verzijom Pravilnika o obnovi nabava preko 200/500 tisuća kuna bila je regulirana člankom 6., a stavkom 1. predmetnog članka bilo je propisano sljedeće;

Za nabavu roba i usluga čija ukupna procijenjena vrijednost predmeta nabave bez PDV-a de(nirana Planom nabave iznosi 200.000,00 kuna i više, odnosno za nabavu radova od 500.000,00 kn i više, a do europskih pragova koje Europska komisija objavljuje u Službenom listu Europske unije (dalje u tekstu: europski prag), Naručitelj je dužan objaviti
Poziv na dostavu ponuda u EOJN RH – Jednostavna nabava – eDostava s javnom objavom poziva prema Zakonu o obnovi i na internetskim stranicama Naručitelja.

Navedeni stavak je člankom 8. izmjena Pravilnika o obnovi izmijenjen na sljedeći način;

Za nabavu roba i usluga čija ukupna procijenjena vrijednost predmeta nabavebez PDV-a definirana Planom nabave iznosi 200.000,00 kuna i više, odnosno za nabavu radova od 500.000,00 kn i više, a do europskih pragova koje Europska komisija objavljujeu Službenom listu Europske unije (dalje u tekstu: europski prag), Naručitelj može uputiti
Poziv na dostavu ponude putem EOJN RH – NABAVA OBNOVA na adrese, po vlastitom izboru, najmanje tri (3) gospodarska subjekta ili Poziv na dostavu ponude objaviti u EOJN RH – NABAVA OBNOVA.

Navedenom izmjenom dolazimo do još ekstremnijeg negiranja tržišnog natjecanja, i još većeg nesklada Pravilnika o obnovi sa Zakonom o obnovi. Uzmimo nabavu radova za primjer. Europski pragovi za nabavu radova su trenutno oko 40 milijuna kuna. Citirana izmjena Pravilnika o obnovi omogućuje naručiteljima da u nabavama radova do 40 milijuna kuna sklope ugovor sa jednim od tri ponuditelja koje su sami pozvali u postupak. Dakle, nema nikakvog tržišnog natjecanja, već naručitelj sam bira koji ponuditelji će sudjelovati u već ionako vrlo netransparentnom postupku nabave u obnovi. Na ovaj način se za nabavu radova u obnovi do 40 milijuna kuna u potpunosti ozakonjuje (opravilničuje?) pregovarački postupak bez prethodne objave – ali bez ograničenja njegova korištenja samo u unaprijed opisanim iznimnim situacijama.

Naravno da ova odredba nosi ogroman koruptivni rizik. Ali – ona značajno olakšava i zabranjene sporazume (kartele) u ovakvim postupcima – zabranjene sporazume u kojima bi zajedno mogli sudjelovati i odabrani ponuditelji i sam naručitelj. Zamislive su situacije u kojima naručitelj u postupak zove tri netržišnim kriterijima odabrana ponuditelja, a oni se u postupku dogovore o tome tko će pobijediti. Kako su sada izmjene ugovora nakon sklapanja praktički neograničene (o tome infra), takav scenarij je moguć.

Ipak, najzabrinjavajuća odredba u kontekstu nabave preko 200/500 tisuća kuna je stavak 15. članka 13. Izmjena Pravilnika o obnovi u kojem je propisano sljedeće;

U iznimnim slučajevima kada je potreba za žurnim postupanjem nastala zbog okolnosti koje Naručitelj nije mogao predvidjeti, izbjeći niti otkloniti, a nisu posljedica njegova djelovanja i/ili propuštanja te se odnose na potrebu očuvanja ljudskog života i zdravlja, imovine ili sprečavanje daljnje štete na imovini povezanoj s ugovorom, Naručitelj može, neovisno o iznosu predmeta nabave, a do europskog praga, sklopiti ugovor na način opisan u članku 5. ovog Pravilnika, pri čemu Naručitelj mora detaljno obrazložiti razloge i okolnosti te odluku potkrijepiti odgovarajućim dokazom te Odluku o odabiru javno objaviti na internet stranici Naručitelja.

U predmetnom stavku se pod opravdanjem iznimnih okolnosti omogućuje naručiteljima direktna pogodba s jednim odabranim gospodarskim subjektom za radove u vrijednosti do 40 milijuna kuna.

Na sreću stavkom 16. je u navedenim slučajevima omogućeno pravo na žalbu, pa će o DKOM-u ovisiti uspostavljanje, iskreno se nadam, iznimno restriktivne prakse u primjeni ovakvog postupka. Naravno, ukoliko uopće bude žalbi. Žalbe u postupcima javne nabave u Hrvatskoj su rijetke (oko tisuću godišnje na oko 27 tisuća javnonabavnih postupaka u 2021. godini ⁴), a u postupcima nabave u obnovi su još i značajno rjeđe.

4. IZMJENE UGOVORA

U članku 11. originalne verzije Pravilnika bile su omogućene izmjene potpisanih ugovora. Stavkom 1.⁵ bila je propisana mogućnost izmjene ugovora u slučaju nemogućnosti promjene ugovaratelja (do 30% vrijednosti prvotnog ugovora), a stavkom 2. ⁶ bila je propisana mogućnost izmjene zbog nepredvidivih okolnosti (isto do 30% vrijednosti ugovora).

Ovdje je posebno važan bio stavak stavak 4., kojim je bilo propisano sljedeće;

Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, ograničenje vrijednosti iz stavka 1. i 2. ovog članka procjenjuje se na temelju neto kumulativne vrijednosti svih uzastopnih izmjena.

Dakle, neovisno o broju izmjena ugovora, naručitelj i ugovaratelj nisu smjeli prijeći iznos izmjena od 30%. Navedenom odredbom su se sprječavale nesrazmjerne izmjene nakon sklapanja ugovora koje bi dovele u pitanje provođenje samog postupka i koje bi praktički značile supstancijalnu promjenu predmeta ugovora koja bi zahtijevala provođenje novog postupka nabave. Istu odrebu nalazimo i u člancima 316., 317. i 320. ZJN-a.

Izmjenama Pravilnika se predmetni članak 11. značajno mijenja. Novim stavcima 1. i 2. uvodi se mogućnost izmjene ugovora neovisno o novčanoj vrijednosti ako su takve izmjene predviđene pozivom a dostavu ponuda – čime se u Pravilnik prenosi članak 315. ZJN-a.

Značajno se diže vrijednost mogućih izmjena ako je otežana promjena ugovaratelja i kod izmjena koje naručitelj nije mogao predvidjeti, budući da je sada propisano da povećanje cijene ne smije biti veće od 30% od vrijednosti prvotnog ugovora – kod izmjena koje naručitelj nije mogao predvidjeti vrijednost izmjena se čak diže na 50% vrijednosti prvotnog ugovora – a briše se dio stavaka u kojima je bilo propisano da ukupna cijena ugovora ne smije prijeći europski prag. Dakle, Ministarstvo graditeljstva omogućuje naručiteljima da kroz izmjene ugovora prelaze europske pragove, i time izbjegavaju prvoođenje postupaka javne nabave čak i kada vrijednost ugovora za radove, sa svim kasnijim izmjenama, prijeđe 40 milijuna kuna.

Također, novim stavkom 4. omogućuju se izmjene bez provjere jesu li izmjene ugovora bitne, ako su ispunjeni sljedeći uvjeti;

• vrijednost izmjene manja je od europskih pragova
• vrijednost izmjene manja je od 10 % prvotne vrijednosti ugovora o nabavi robe ili usluga, odnosno manja je od 15 % prvotne vrijednosti ugovora o nabavi radova
• izmjena ne mijenja cjelokupnu prirodu ugovora.

Najvažnija i uvjerljivo najproblematičnija izmjena koja se tiče izmjena ugovora sadržana je u novom stavku 9. članka 11. izmijenjenog Pravilnika;

Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena po stavcima 3., 4. ili 5. ovog članka, ograničenja iz navedenih stavaka procjenjuju se na temelju neto kumulativne vrijednosti svih uzastopnih izmjena po pojedinom stavku.

Ponovno i radi jasnije usporedbe citiram prethodni i ovim stavkom zamijenjeni stavak 4.;

Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, ograničenje vrijednosti iz stavka 1. i 2. ovog članka procjenjuje se na temelju neto kumulativne vrijednosti svih uzastopnih izmjena.

Dakle, novim stavkom se dodaje sintagma ”po pojedinom stavku”. Naizgled minimalna promjena, ali promjena koja dopušta naknadne izmjene ugovora do višestruko većih vrijednosti. Starim Pravilnikom sve izmjene ugovora su kumulativno mogle vrijediji samo do 30% vrijednosti prvotnog ugovora. Sada, ugovor se može istovremeno izmijeniti;

• do 30% vrijednosti ugovora u slučaju nemogućnosti promjene ugovaratelja,
• do 50% vrijednosti ugovora ako do izmjena dolazi zbog okolnosti koje naručitelj nije mogao predvidjeti,
• do 10% za dobra i usluge i do 15% za radove bez provjere jesu li ispunjeni uvjeti o bitnoj izmjeni ugovora.

Dakle, izmijenjeni pravilnik u nekim situacijama dopušta izmjene do 95% vrijednosti prvotnog ugovora za radove. To je više od tri puta veća vrijednost nego sukladno ZJN-u.

5. ZAKLJUČAK

Navedene izmjene Pravilnika imaju zajedničku vodilju – skoro potpuno oslobađanje naručitelja od provođenja istinskih natječaja, te davanje naručiteljima slobode bez presedana kod izmjene prvotnih ugovora. Ovakvo zabrinjavajuće djelovanje Ministarstva graditeljstva ponovno potvrđuje opasnost dopuštanja određivanja postupovnih odredbi podzakonskim općenormativnim aktima (pravilnicima) koje skoro samostalno donose državna tijela. Također, sve ove izmjene skoro u potpunosti eliminiraju načelo tržišnog natjecanja iz postupaka nabave u obnovi. Nema tržišnog natjecanja ako naručitelj ugovore sklapa direktnom pogodbom, ili ako vodi ”natječaj” sa tri po vlastitom izboru odabrana ponuditelja. Također, tržišno natjecanje se izigrava davanjem naručiteljima mogućnosti izmjene prvotnih ugovora skoro do 100 % njihove vrijednosti.

Zbog svega navedenog, paradoksalno, izmijenjeni Pravilnik nije u skladu sa zakonom za čiju je provedbu usvojem – Zakonom o obnovi. Ukoliko dođe do pokretanja postupka a ocjenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika kao ”drugog propisa”pred USUD-om, vjerujem da će ovakav Pravilnik biti poništen.

Uncategorized Javna nabava Pravilnik o obnovi tržišno natjecanje Zakon o obnovi

1. NN 132/22.
2. NN 120/16, 114/22.
3. Zakon o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije, Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačke županije i Karlovačke županije, NN 102/20, 10/21, 117/21.
4. Vidi ovdje.
5. Naručitelj može bez provođenja novog postupka nabave ugovoriti dodatne radove, robu ili usluge u odnosu na one iz ugovora o nabavi ako promjena ugovaratelja: nije moguća zbog ekonomskih ili tehničkih razloga, prouzročila bi značajne poteškoće ili znatno povećavanje troškova za Naručitelje, svako povećanje cijene ne smije biti veće od 30 % vrijednosti prvotnog ugovora o nabavi i pod uvjetom da ukupna
   cijena ugovora ne prelazi europski prag.
6. Naručitelj može bez provođenja novog postupka nabave ugovoriti dodatne radove, robu ili usluge u odnosu na one iz ugovora o nabavi ako su kumulativno ispunjeni sljedeći uvjeti: do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljiv Naručitelj nije mogao predvidjeti, izmjenom se ne mijenja cjelokupna priroda ugovora, svako povećanje cijene nije veće od 30 % vrijednosti prvotnog ugovora, sve pod uvjetom da ukupna cijena ugovora ne prelazi europski prag.