1. Uvod

Direktiva 2014/24/EU propisuje obvezne i fakultativne razloge isključenja gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave, razloge koji gospodarske subjekte čine nedostojnim nastavka sudjelovanja u konkretnom javnonabavnom postupku, ali i budućim javnonabavnim postupcima kroz određeni rok u određenim situacijama. Iako isključenje ima velike posljedice na poslovanje gospodarskih subjekata, cilj i svrha isključenja nije kažnjavanje gospodarskih subjekata. ¹ Cilj i svrha pravila o isključenju je zaštita javnih financija, tržišnog natjecanja ² i legitimiteta države u očima građana, jer građani imaju pravo vjerovati da će država sklapati poslove samo sa pravnim osobama od povjerenja i da nikada neće dodjeljivati javna sredstva gospodarskim subjektima koji bi ih možda koristili u kažnjive svrhe. ³

2. Razlozi isključenja

Obvezni razlozi isključenja odnose na postojanje pravomoćnih sudskih presuda za taksativno navedena kaznena djela ⁴ ili postojanje pravomoćnih presuda (ili upravnih akata) za neplaćanje poreza ili doprinosa. ⁵ S druge strane, fakultativni razlozi za isključenje gospodarskih subjekata odnose se na skup situacija koje se u velikoj mjeri odnose na nedolična djelovanja gospodarskog subjekta koja ne moraju biti dokazana pravomoćnim presudama ili pravomoćnim upravnim aktima, već ih naručitelji poduzimaju (ili pokreću njihovo poduzimanje), na temelju vlastitih saznanja i dokaza koji su im dostupni. ⁶ Naručitelj se i obveznim i fakultativnim isključenjima može poslužiti u bilo kojoj bazi javnonabavnog postupka. ⁷

3. Rokovi isključenja

Ukoliko se utvrdi postojanje razloga za obvezno ili fakultativno isključenje gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave, a gospodarski subjekt nije ni pokušao ili nije bio uspješan sa poduzetim mjerama samokorigiranja, gospodarskom subjektu će se odrediti razdoblje u kojem će biti isključen iz svih postupaka javne nabave. ⁸ Navedeno je regulirano stavkom 7. člankom 57. Direktive 2014/24/EU;

Države članice, uzimajući u obzir pravo Unije, određuju provedbene uvjete za ovaj članak zakonima i drugim propisima. One posebno utvrđuju maksimalno razdoblje isključenja ako gospodarski subjekt nije poduzeo nikakve mjere navedene u stavku 6. kako bi dokazao njihovu pouzdanost. Ako razdoblje isključenja nije utvrđeno pravomoćnom presudom, to razdoblje ne može trajati dulje od pet godina od datuma izricanja pravomoćne osuđujuće presude u slučajevima iz stavka 1. i tri godine od datuma dotičnog događaja u slučajevima iz stavka 4.

Citiranim stavkom određuju se rasponi maksimalnog isključenja iz postupaka javne nabave za gospodarske subjekte kod kojih su utvrđeni razlozi za obvezno ili fakultativno isključenje iz postupka javne nabave. Ovdje je važno naglasiti kako mislim da bi se razdoblje isključenja trebalo moći povisiti razmjerno težini počinjenog prijestupa ⁹ (unutar kategorija prijestupa za obvezno ili fakultativno isključenje), ali i koristi koju je gospodarski subjekt ostvario takvim prijestupom (što je veću korist ostvario razdoblje isključenja bi trebalo biti dulje, ali bi i mjere samokorigiranja trebale biti zahtjevnije). ¹⁰ Stoga je teško opravdati sustav isključenja gdje je razdoblje isključenja za obvezne ili fakultativne razloge isključenja određeno fiksno. ¹¹

Citirana odredba Direktive 2014/24/EU prenijeta je u hrvatski ZJN stavcima 6. i 7. članka 255.;

(6) Razdoblje isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg su ostvarene osnove za isključenje iz članka 251. stavka 1. ovoga Zakona iz postupka javne nabave je pet godina od dana pravomoćnosti presude, osim ako pravomoćnom presudom nije određeno drukčije.

(7) Razdoblje isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg su ostvarene osnove za isključenje iz članka 254. ovoga Zakona iz postupka javne nabave je dvije godine od dana dotičnog događaja.

Navedenim odredbama ZJN-a razdoblje isključenja iz postupaka javne nabave za gospodarskog subjekta kod kojeg je utvrđen razlog za obvezno isključenje fiksno je određeno na pet godina, dok je kod utvrđenih razloga za fakultativno isključenje taj rok fiksno određen na dvije godine. Mislim kako citirani stavci 6. i 7. članka 255. ZJN-a nisu u skladu sa stavkom 7. članka 57. Direktive 2014/24/EU, koji naglašava nužan raspon razdoblja isključenja, a ne fiksno razdoblje trajanja. Na ovaj način se naručiteljima ali i DKOM-u (pogotovo kod fakultativnih razdoblja isključenja gdje naručitelji imaju široku diskreciju utvrđivanja nepriličnog djelovanja gospodarskih subjekata) oduzima mogućnost primjene načela razmjernosti kod utvrđivanja prikladnog razdoblja isključenja, te ih se prisiljava na primjenu fiksne sankcije neovisno o utvrđenim okolnostima slučaja.

Nekategorizirano Direktiva 2014/24/EU fakultativno isključenje Javna nabava obvezno isključenje razdoblje isključenja Zakon o javnoj nabavi

1. O nekažnjivoj prirodi isključenja u javnonabavnom pravu EU vidi Schoenmaekers S., Self-Cleaning and Leniency: Comparable Objectives but Different Levels of Success?, European Procurement and Public Private Partnership Law Review, 1/2018., str. 7.
2. Ovo je posebno važno u kontekstu samokorigiranja kao poticaja gospodarskim subjektima da vrate povjerenje naručitelja. Vraćanjem povjerenja ponovno mogu sudjelovati u postupcima javne nabave čime jača tržišno natjecanje jer se širi krug ponuditelja. Za više vidi Schoenmaekers S., Self-Cleaning and Leniency: Comparable Objectives but Different Levels of Success?, European Procurement and Public Private Partnership Law Review, 1/2018., str. 7.
3. Hjelmeng, E., Soreide, T., Debarment in Public Procurement: Rationales and Realization, poglavlje u Racca, G. M., Yukins, C. (eds.), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, Bruylant 2014., str. 216.
4. 1. Javni naručitelji isključuju gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku nabave ako utvrde, provjerom u skladu s člankom od 58., 59.a i 61., ili na drugi način doznaju da je gospodarski subjekt bio osuđen pravomoćnom presudom iz nekog od sljedećih razloga:(a) sudjelovanje u kriminalnoj organizaciji kako je definirano člankom 2. Okvirne odluke Vijeća 2008/841/PUP (32); (b) korupcija, kako je naznačeno u članku 3. Konvencije o borbi protiv korupcije koja uključuje dužnosnike Europskih zajednica ili dužnosnike država članica Europske unije (33) i članku 2. stavku 1. Okvirne odluke Vijeća 2003/568/PUP (34) kao i korupcija kako je definirano u nacionalnom pravu javnog naručitelja ili gospodarskog subjekta; (c) prijevara u smislu članka 1. Konvencije koja se odnosi na zaštitu financijskih interesa Europskih zajednica (35); (d) kazneno djelo terorizma kako je definirano u članku 1. ili kaznena djela povezana s terorističkim aktivnostima kako je definirano u članku 3. Okvirne odluke Vijeća 2002/475/PUP (36) ili poticanje, pomaganje, potpora ili pokušaj počinjenja kaznenog djela, kako je navedeno u članku 4. te Okvirne odluke; (e) pranje novca ili financiranje terorizma, kako je definirano u članku 1. Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (37); (f) dječji rad i drugi oblici trgovanja ljudima kako je određeno člankom 2. Direktive 2011/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća (38). Obveza za isključenjem gospodarskog subjekta također se primjenjuje ako je osoba osuđena pravomoćnom presudom član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela tog gospodarskog subjekta ili ima ovlasti reprezentacije, donošenja odluka ili nadzora u njemu.” – članak 57. stavak 1. Direktive 2014/24/EU.
5. ”Gospodarski subjekt isključuje se iz sudjelovanja u postupku nabave ako javni naručitelj dozna da gospodarski subjekt ne poštuje svoje obveze koje se odnose na plaćanje poreza ili doprinosa za socijalno osiguranje i ako je to utvrđeno obvezujućom sudskom ili upravnom odlukom u skladu s pravnim odredbama države u kojoj ima sjedište ili s državama članicama javnog naručitelja. (…)” – Članak 57. stavak 2. Direktive 2014/24/EU.
6. ”4. Javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od država članica da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija: (a) ako javni naručitelj može na odgovarajući način dokazati kršenje primjenjivih obveza iz članka 18. stavka 2.; (b) ako je gospodarski subjekt u stečaju, insolventan ili u postupku likvidacije, ako njegovom imovinom upravlja stečajni upravitelj ili sud, ako je u nagodbi s vjerovnicima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj istovrsnoj situaciji koja proizlazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima; (c) ako javni naručitelj može dokazati odgovarajućim sredstvima da je gospodarski subjekt kriv za teški poslovni prekršaj koji dovodi u pitanje njegov integritet; (d) ako javni naručitelj ima dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da je gospodarski subjekt sklopio sporazum s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja; (e) ako se sukob interesa u smislu članka 21. ne može učinkovito ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama; (f) ako se narušavanje tržišnog natjecanja iz prijašnjeg uključivanja gospodarskog subjekta u pripremu postupka nabave, kako je navedeno u članku 39.a, ne može ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama; (g) ako gospodarski subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog javnog ugovora ili prethodnog ugovora sa sektorskim naručiteljem čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili slične sankcije; (h) ako je gospodarski subjekt kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju podataka potrebnih za provjeru odsutnosti razloga za isključenje ili za ispunjenje kriterija za odabir, ako je prikrio takve informacije ili nije u stanju priložiti dodatne dokumente u skladu s člankom 57.; ili (i) ako je gospodarski subjekt pokušao na nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, doći do povjerljivih informacija koje bi mu mogle omogućiti nepoštenu prednost u postupku nabave ili da pruži krivu informaciju koja može imati materijalni utjecaj na odluke koje se tiču isključenja, odabira ili dodjele.” – članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24/EU, i; „Nadalje, javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od države članice da isključi gospodarski subjekt iz sudjelovanja u postupku nabave ako javni naručitelj može odgovarajućim sredstvima dokazati da gospodarski subjekt ne poštuje svoje obveze koje se odnose na plaćanje poreza ili doprinosa socijalnog osiguranja.“ – članak 57. stavak 2. Direktive 2014/24/EU.
7. Članak 57. stavak 5. Direktive 2014/24/EU.
8. Ipak, ukoliko je razlog isključenja utvrđen pravomoćnom sudskom presudom, tom istom presudom se može nametnuti isključenje iz postupaka javne nabave dulje od maksimalnih rokova propisanih Direktivom 2014/24/EU.
9. Za potporu takvom stavu vidi i presudu Suda EU u predmetu C-240/78, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:61978CJ0240&from=EN, posebno paragraf 15; ”Apart from the difficulty in reconciling the wording of article 5 ( 2 ) of commission regulation no 1889/76 with that of article 4 ( 2 ) ( b ) of regulation no 2763/75 of the council , in implementation of which regulation no 1889/76 was adopted , it should also be observed that the absolute nature of article 5 ( 2 ) of the above-mentioned regulation is contrary to the principle of proportionality in that it does not permit the penalty for which it provides to be made commensurate with the degree of failure to implement the contractual obligations or with the seriousness of the breach of those obligations.”
10. Hjelmeng, E., Soreide, T., Debarment in Public Procurement: Rationales and Realization, poglavlje u Racca, G. M., Yukins, C. (eds.), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, Bruylant 2014., str. 216.
11. Tako i Hjelmeng, E., Soreide, T., Debarment in Public Procurement: Rationales and Realization, poglavlje u Racca, G. M., Yukins, C. (eds.), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, Bruylant 2014., str. 216.