1. Uvod

Jednostavna nabava je nabava u kojoj je predmet nabave vrijednosti manje od 200.000,00 kuna za robu i usluge te provedbu projektnih natječaja i manje od 500.000,00 kuna za radove (bez PDV-a). ¹Kod nabave u diplomatskim misijama i konzularnim uredima RH u inozemstvu jednostavna nabava je nabava vrijednosti manje od 950.000,00 kuna za robu i usluge i provedbu projektnih natječaja, te 4.000.000,00 kuna za radove (bez PDV-a).

Glavni cilj odredbi i pragova o jednostavnoj nabavi je omogućiti javnim i sektorskim naručiteljima lakšu i učinkovitiju nabavu roba, usluga i radova manje vrijednosti, budući da bi se obvezom provođenja postupka javne nabave i za jednostavnu nabavu značajno poskupila takva nabava, ali i potencijalno uzrokovalo nerazmjerno veliku potrošnju vremena i resursa javnih i sektorskih naručitelja na značajno veći broj postupaka javne nabave. Ipak, to ne znači da će javni i sektorski naručitelji kod nabave ispod javnonabavnih pragova biti u istoj situaciji kao privatne pravne osobe. Za takvu nabavu propisuje se obveza donošenja posebnih pravilnika, koji će biti jednostavniji u sadržaju i opsegu, ali moraju poštivati glavna načela postupaka javne nabave određena Zakonom o javnoj nabavi ²(ZJN).

Kako se na jednostavnu nabavu (u najvećoj mjeri) neće primjenjivati odredbe ZJN-a, tako se neće moći ni podnijeti žalba DKOM-u na postupanje naručitelja.

2. Zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela

Ipak, to ne znači kako gospodarski subjekti nemaju na raspolaganju nikakav pravni lijek u postupcima jednostavne nabave. Ovdje upućujem na Zakon o općem upravnom postupku ³(ZUP), članak 156.;

Osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

Mislim kako se provođenje postupka jednostavne nabave, te donošenje odluke o odabiru u takvom postupku može i treba smatrati ”drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, a kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes”. U svrhu dokazivanja te teze potrebno je prikazati;

• kako su naručitelji ”javnopravna tijela”,
• kako provođenje postupka jednostavne nabave spada u upravno pravo,
• da se u navedenom postupku ne donosi rješenje,
• te da im je takvim postupanjem povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes.

Naručitelji kao javnopravna tijela

ZUP-om se javnopravna tijela definiraju kao tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe koje imaju javne ovlasti.⁴ Definicija javnih naručitelja iz ZJN-a skoro u potpunosti slijedi definiciju javnopravnih tijela iz ZUP-a. Ipak, u teoriji se navode situacije u kojima neki naručitelji neće imati obilježja javnopravnih tijela. Tako se naručitelji koji nisu tijela državne uprave ili druga državna tijela ili tijela jedinica lokalne ili regionalne samouprave mogu smatrati javnopravnim tijelima jedino ako su pravne osobe s javnim ovlastima. Da bi pravna osoba imala javne ovlasti one joj moraju biti izričito povjerene.⁵ Koprić i Nikšić smatraju kako se naručitelji kao neka trgovačka društva ne mogu smatrati javnopravnim tijelom u smislu ZUP-a.⁶ Ipak, iako teoretski mogu postojati situacije u kojima naručitelj neće imati javne ovlasti, potrebno je njegov položaj sukladno ZJN-u promatrati u cjelini. Činjenica da čak i neka trgovačka društva i društva s ograničenom odgovornošću moraju provoditi postupke javne nabave ukazuje na interes države da njihovo tržišno djelovanje podvrgne sličnim ograničenjima kojima podvrgava i sve druge kategorije naručitelja. U tom kontekstu važno je podsjetiti na činjenicu kako će čak i sektorski naručitelji biti ili;

• javni naručitelji koji obavljaju sektorske djelatnosti, ili
• trgovačka društva u kojima javni naručitelj ima ili može imati, izravno ili neizravno, prevladavajući utjecaj na temelju svojeg vlasništva, financijskog udjela ili na temelju pravila kojima je društvo uređeno i koja obavljaju jednu od sektorskih djelatnosti,
• drugi subjekti koji obavljaju jednu od sektorskih djelatnosti na temelju posebnih ili isključivih prava koja im je dodijelilo nadležno tijelo.⁷

U bilo kojoj od navedenih varijanti, u osnivanju i djelovanju sektorskog naručitelja će javnopravni elementi biti prevladavajući. Kako je neosporno da su i javni i sektorski naručitelji obvezni uz postupke javne nabave provoditi i postupke jednostavne nabave, mislim kako se i javne i sektorske naručitelje u kontekstu ZUP-a mora smatrati ”javnopravnim tijelima”.

Jednostavna nabava kao dio upravnog prava

Provođenje postupaka jednostavne nabave sigurno je dio upravnog prava. Obveza provođenja postupaka jednostavne nabave propisana je ZJN-om, važnim zakonom upravnog prava koji propisuje provođenje upravnih postupaka javne nabave i upravnosudsku zaštitu protiv rješenja Državne komisije o kontroli postupaka javne nabave (DKOM). Dalje, člankom 15. stavkom 2. ZJN-a propisana je obveza naručitelja da usvoje (podzakonske) opće(normativne) akte kojima će urediti postupke jednostavne nabave, a podzakonski općenormativni akti su važan izvor upravnog prava koje donose i primjenjuju javnopravna tijela, odnosno pravne osobe s javnim ovlastima. Dalje, naručitelji u izradi podzakonskih općenormativnih akata o postupcima jednostavne nabave mora poštivati temeljna načela javne nabave iz ZJN-a, što te podzakonske općenormativne akte čini dodatno ovisnim o ZJN-u. Sve navedeno onemogućava promatranje jednostavne nabave kroz prizmu građanskopravnog kupoprodajnog odnosa, već joj daje prevladavajuću javnopravnu prirodu.

Normativno određenje pravne prirode odluke o odabiru u jednostavnoj nabavi i povreda pravnog interesa

Mislim kako nije potrebno dodatno obrazlagati kako odluka o odabiru kojom se zaključuje postupak jednostavne nabave normativno nije određena kao rješenje, jer da je – pitanje pravnog lijeka u postupcima jednostavne nabave bilo bi bespredmetno. Na kraju, mislim kako u (nezakonitim) postupcima jednostavne nabave svakako može biti povrijeđen pravni interes gospodarskih subjekata koji nisu izabrani za sklapanje ugovora. Pravni interes bi u tom slučaju bilo sklapanje ugovora o jednostavnoj nabavi. Zato mislim kako bi takvi gospodarski subjekti trebali imati pravo na ponošenje pravnog lijeka.

3. Presuda Visokog upravnog suda RH

Na kraju, nužno je i osvrnuti se na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (VUSRH) od 13. veljače 2020. ⁸, kojom VUSRH zauzima drugačije stajalište. Tako VUSRH u spomenutoj presudi navodi (inter alia) sljedeće;

Prema pravnom shvaćanju ovog Suda postupak javne nabave, kao postupak koji prethodi sklapanju ugovornog odnosa za nabavu robe i usluga do procijenjene vrijednosti od 200.000,00 kn odnosno radova do vrijednosti od 500.000,00 kn, ne čini upravnu stvar u smislu odredbe članka 2. ZUP-a, pa time nema mjesta niti primjeni odredbe članka 156. ZUP-a. Takav postupak javne nabave izuzet je od primjene odredaba Zakona o javnoj nabavi jer se radi o odabiru ponude u postupku tzv. bagatelne nabave pa se protiv odluke o odluke donesene u tom postupku ne može voditi upravni spor (…).

S citiranim stavom VUSRH-a se ne mogu složiti. Pogrešno tumačenje i primjena relevantnih normi od strane VUSRH-a se posebno ogledaju u;

• pogrešnom povezivanju članaka 2. i 156. ZUP-a, i
• pogrešno izvedenom zaključku o dostupnim pravnim lijekovima u postupcima jednostavne nabave.

Pogrešno povezivanje članaka 2. i 156. ZUP-a

Člankom. 2. ZUP-a propisano je sljedeće;

(1) Upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

(2) Upravnom stvari smatra se i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar.

Člankom 156. ZUP-a propisano je sljedeće;

Osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

Bitna karakteristika upravne stvari sukladno citiranom članku 2. ZUP-a, karakteristika bez koje se stvar ne može smatrati ”upravnom stvari”, je rješavanje te stvari u upravnom postupku sukladno odredbama ZUP-a.

S druge strane, pravna zaštita koja je strankama osigurana člankom 156. ZUP-a odnosi se i primjenjiva je upravo u situacijama u kojima javnopravno tijelo prema stranci nastupa izvan upravnog postupka. To je dodatno naglašeno činjenicom da se u članku 156. ZUP-a izričito navodi ”drugo postupanje” javnopravnog tijela (dakle, postupanje izvan vođenja upravnog postupka), ali i činjenicom da se izričito navodi kako takvo ”drugo postupanje” ne završava donošenjem rješenja, za razliku od upravnog postupka koji uvijek završava donošenjem rješenja.

Sukladno svemu navedenom, nedvojbeno je kako se postupak jednostavne nabave i stvar koja se rješava postupkom jednostavne nabave ne može smatrati upravnom stvari. Kada bi jednostavna nabava normativno bila određena kao upravna stvar, završavala bi upravnim aktom (rješenjem), protiv kojeg bi direktno bilo moguće podnijeti žalbu i/ili pokrenuti upravni spor. Upravo zato što postupak jednostavne nabave nije upravna stvar, na njega je primjenjiv članak 156. ZUP-a. Naime, cilj i svrha članka 156. ZUP-a je pružiti građanima neki oblik pravnog lijeka u situacijama kada javnopravno tijelo prema njima nastupa izvan upravnog postupka. To poglavito zato što je zakonodavac bio svjestan da obveznici primjene ZUP-a neće prema građanima istupati jedino u upravnim postupcima, već da postoji i da će postojati čitav niz drugih vrsta postupaka kojima će se rješavati stvari koje neće imati obilježja upravne stvari, ali to ne znači i ne smije značiti da stranke i u tim postupcima neće imati pravo na nikakav pravni lijek.

VUSRH sa svojim stavom čini članak 156. ZUP-a – neupotrebljivim i suvišnim, budući da je njegov cilj i svrha pružiti pravni lijek protiv ”drugih postupanja” izvan upravnog postupka u kojima se ne donosi rješenje. Ovakvim stavom VUSRH poručuje da se članak 156. ZUP-a može primjenjivati samo kod upravnih stvari, koje se nužno rješavaju u upravnim postupcima koji završavaju donošenjem rješenja. A upravo u upravnim postupcima pravna zaštita protiv ”drugih postupanja” javnopravnih tijela nije potrebna – jer je protiv rješenja uvijek dopušteno podnijeti žalbu i/ili pokrenuti upravni spor.

Pogrešno izveden zaključak o dostupnim pravnim lijekovima u postupcima jednostavne nabave

VUSRH dalje navodi;

”Takav postupak javne nabave (jednostavna nabava, op.a.) izuzet je od primjene odredaba Zakona o javnoj nabavi jer se radi o odabiru ponude u postupku tzv. bagatelne nabave pa se protiv odluke donesene u tom postupku ne može voditi upravni spor.”

Ovakav stav VUSRH-a je pogrešan, ali i suprotan novijoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske (USRH). Naime, postupak jednostavne nabave je zaista u većoj mjeri⁹ izuzet iz primjene ZJN-a. Odluka o odabiru u postupku jednostavne nabave zaista (normativno) nije upravni akt ¹⁰, te se protiv te odluke zaista ne može odmah pokrenuti upravni spor. Ali ono što VUSRH ovdje izostavlja je puno važnije.

Postupak jednostavne nabave se, sukladno svemu navedenom supra, mora smatrati ”drugim postupanjem javnopravnog tijela” sukladno članku 156. ZUP-a. Stoga pravna zaštita protiv takvog postupanja nije ali i ne mora biti osigurana ZJN-om, već je osigurana ZUP-om i kasnije Zakonom o upravnim sporovima¹¹ (ZUS). Protiv takvog postupanja se ne može izravno pokrenuti upravni spor, ali gospodarski subjekt ima pravo podnijeti prigovor čelniku tijela. Čelnik tijela je dužan o prigovoru odlučiti rješenjem. Protiv rješenja čelnika (ili zbog nedonošenja rješenja u propisanom roku), gospodarski subjekt (ovisno o tome postoji li ili ne drugostupanjsko tijelo) ima pravo podnijeti žalbu¹² ili pokrenuti upravni spor pred mjesno nadležnim prvostupanjskim upravnim sudom.

Dakle, iako protiv odluke o odabiru u postupku jednostavne nabave nije moguće izravno pokrenuti upravni spor, gospodarski subjekt koji je iscrpio sve pravne lijekove koje mu ZUP dopušta (podnošenje prigovora i žalbe u situacijama kada postoji drugostupanjsko tijelo) može pokrenuti upravni spor pred mjesno nadležnim prvostupanjskim upravnim sudom ili protiv rješenja čelnika tijela (ako ne postoji drugostupanjsko tijelo) ili protiv rješenja drugostupanjskog tijela. Tako se kroz upravnosudski nadzor tih rješenja posredno nadzire i zakonitost odluke o odabiru u postupku jednostavne nabave.

Zaključno, pogrešnost prikazanog stava VUSRH-a potvrđuje i nedavna praksa USHR-a. Tako USRH u svojoj odluci 19. svibnja 2020.¹³ navodi;

Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje kako u postupku pred nadležnim Visokim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima. Naime, u postupku pred nadležnim upravnim sudovima stajalište je upravnih sudova da se ne radi o upravnom aktu.

(…)

Naime, obrazlaganje sudske odluke o odbacivanju tužbe podnositelja na način da se u osporenom rješenju navede da “tuženo tijelo nije odlučivalo o upravnoj stvari, već o stvari imovinskopravnog karaktera tj. odobrenju i isplati investicijske potpore u sklopu modela kapitalnih ulaganja…” ne može se smatrati obrazlaganjem sudske odluke (rješenja) koje udovoljava standardu dostatnosti u situaciji kada ne postoji jasna sudska praksa, niti se time ostvaruje bit “prava na sud”. Stoga, budući da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih izvora prava (članak 115. stavak 3. Ustava), onda su svi oni (a ne samo Ustavni sud) dužni voditi računa o ostvarivanju ustavnog i konvencijskog jamstva prava na sudsku zaštitu, a napose se to odnosi na sudove zadužene za pružanje sudske zaštite u povodu odluka javnopravnih tijela u uvjetima kada upravni spor više nije samo spor o zakonitosti upravnog akta (članak 19. stavak 2. Ustava u užem smislu).

Sukladno citiranim dijelovima odluke USUD-a, gospodarskim subjektima mora biti osigurana sudska zaštita protiv odluka o odabiru u postupcima jednostavne nabave. U tom predmetu VUSRH je tvrdio kako nije nadležan odlučivati jer ”tuženo tijelo nije odlučivalo o upravnoj stvari, već o stvari imovinskopravnog karaktera”. Tu tvrdnju USUD, ispravno, nije prihvatio. Mislim kako navedeni stav USUD-a potvrđuje argumentaciju o pogrešnom dovođenju u vezu članaka 2. i 156. ZUP-a od strane VUSRH-a, ali i eliminira bilo kakve moguće argumente da budući da odluke o odabiru u postupcima jednostavne nabave imaju (i) imovinskopravni karakter – ne mogu biti podvrgnute upravnosudskom nadzoru.

Činjenica da odluke o odabiru u postupcima jednostavne nabave nisu normativno određene kao upravni akti, i činjenica da postupak jednostavne nabave nije postupak kojim se rješava upravna stvar, nemaju nikakav utjecaj na činjenicu da se gospodarskim subjektima mora omogućiti pokretanje upravnog spora nakon što su iscrpili pravne lijekove koje im omogućava ZUP (prigovor sukladno članku 156. ZUP-a i žalbu na rješenje o prigovoru drugostupanjskom tijelu – ako drugostupanjsko tijelo postoji).

Nekategorizirano Javna nabava jednostavna nabava pravni lijek prigovor tužba upravni postupak upravni spor Visoki upravni sud Republike Hrvatske VUSRH žalba

1. Vidi i Vujić, Z., Javna nabava – ”bagatelna nabava” i zaštita prava, Novi informator, br. 6316-6317, 2014.
2. NN 120/16.
3. NN 47/09.
4. Članak 1. ZUP-a.
5. Koprić, I., Nikšić, S., Upravni ugovori – područje primjene i primjena prava, Zbornik 48. susreta pravnika, Opatija 2010., str. 296.
6. Koprić, I., Nikšić, S., Upravni ugovori – područje primjene i primjena prava, Zbornik 48. susreta pravnika, Opatija 2010., str. 296.
7. Članak 7. stavak 1. ZJN-a.
8. Poslovni broj; Usž-231/20-2.
9. Postupci jednostavne nabave se vode na temelju pravilnika čija je obveza donošenja kao i javna objava propisana ZJN-om, te se u postupcima jednostavne nabave moraju poštivati temeljna načela ZJN-a kao i mogućnost primjene elektroničkih sredstava komunikacije, što je također propisano ZJN-om. Dakle, tvrdnja VUSRH-a o apsolutnom izuzimanju primjene ZJN-a u postupcima jednostavne nabave nije u potpunosti točna.
10. Normativno, iako bi se o pravnoj prirodi odluke o odabiru u postupcima jednostavne nabave dalo raspravljati.
11. NN 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17.
12. Protiv rješenja drugostupanjskog tijela (ili ako drugostupanjsko tijelo ne donese rješenje u roku) gospodarski subjekt ima pravo pokrenuti upravni spor pred mjesno nadležnim prvostupanjskim upravnim sudom.
13. U-III-2100/2014, vrlo slično vidi i u odluci USRH-a od 20. listopada 2020., U-I-4220/2020.