Samokorigiranje u postupcima javne nabave – kratki pregled

Direktiva 2014/24/EU propisuje obvezne i fakultativne razloge isključenja gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave, razloge koji gospodarske subjekte čine nedostojnim nastavka sudjelovanja u konkretnom javnonabavnom postupku, ali i budućim javnonabavnim postupcima kroz određeni rok u određenim situacijama. Iako isključenje ima velike posljedice na poslovanje gospodarskih subjekata, cilj i svrha isključenja nije kažnjavanje gospodarskih subjekata. 1

Cilj i svrha pravila o isključenju je zaštita javnih financija, tržišnog natjecanja 2 i legitimiteta države u očima građana, jer građani imaju pravo vjerovati da će država sklapati poslove samo sa pravnim osobama od povjerenja i da nikada neće dodjeljivati javna sredstva gospodarskim subjektima koji bi ih možda koristili u kažnjive svrhe. 3

Obvezni razlozi isključenja odnose na postojanje pravomoćnih sudskih presuda za taksativno navedena kaznena djela4 ili postojanje pravomoćnih presuda (ili upravnih akata) za neplaćanje poreza ili doprinosa. 5

S druge strane, fakultativni razlozi za isključenje gospodarskih subjekata odnose se na skup situacija koje se u velikoj mjeri odnose na nedolična djelovanja gospodarskog subjekta koja ne moraju biti dokazana pravomoćnim presudama ili pravomoćnim upravnim aktima, već ih naručitelji poduzimaju, na temelju vlastitih saznanja i dokaza koji su im na raspolaganju. 6

Institut samokorigiranja usko je vezan za institut (obveznog i fakultativnog) isključenja gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave. Cilj instituta samokorigiranja je omogućiti gospodarskim subjektima da spriječe (ili da im se omogući da pokušaju spriječiti) svoje isključenje iz postupka javne nabave na temelju razloga koji više ne postoje, ili na temelju razloga za koje je gospodarski subjekt poduzeo sve u svojoj moći da dokaže da se neće ponavljati u budućnosti. 7 Tako se potiče značajno aktivnija uloga gospodarskih subjekata te ih se od samo objekta nadzora pretvara u aktivne sudionike vraćanja povjerenja u vlastito djelovanje.8 Također, omogućavanje ”samokorigiranim” gospodarskim subjektima nastavak sudjelovanja u postupcima javne nabave promiče tržišno natjecanje9, budući da se proširuje krug gospodarskih subjekata čije će se ponude razmatrati.10

Važno je napomenuti kako je institut samokorigiranja po prvi puta normativno uobličen kroz trenutno važeću Direktivu 2014/24/EU11 na temelju sličnih instituta iz njemačkog i austrijskog prava. Ipak, samokorigiranje je u neku mjeru bilo moguće i na temelju prethodnog javnonabavnog regulatornog okvira iz 2004., primjenom jednog od temeljnih načela EU prava – načela razmjernosti,12 ali i na temelju dotadašnje prakse Suda Europske Unije (SEU).13

Samokorigiranje je propisano stavcima 6. i 7. članka 57. Direktive 2014/24/EU. Tako svaki gospodarski subjekt kod kojih postoje razlozi za obvezno ili fakultativno isključenje iz postupka javne nabave može pružiti dokaze kako bi dokazao da su mjere koje je poduzeo dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost bez obzira na postojanje nekog ključnog razloga za isključenje. Ako se takav dokaz smatra dovoljnim, dotični gospodarski subjekt neće biti isključen iz postupka nabave.U tu svrhu gospodarski subjekt dokazuje;

  • da je platio ili poduzeo akciju plaćanja naknade bilo kakve moguće štete prouzročene kažnjivim djelom ili propustom,
  • da je u potpunosti razjasnio činjenice i okolnosti uz aktivnu suradnju s tijelima nadležnima za provedbu istrage te da je poduzeo konkretne mjere tehničke i organizacijske prirode te
  • mjere za osoblje primjerene za sprječavanje daljnjih kriminalnih djela ili propusta. 14

Mjere koje poduzimaju gospodarski subjekti ocjenjuju se uzimajući u obzir težinu i posebne okolnosti kažnjivog djela ili propusta. Ako se smatra da su mjere nedostatne, gospodarski subjekt prima izjavu o razlozima takve odluke.15 Gospodarski subjekt koji je pravomoćnom presudom isključen iz sudjelovanja u postupku nabave ili dodjele koncesija nema pravo korištenja samokorigiranja tijekom razdoblja isključenja koje je proizašlo iz takve presude u državi članici u kojoj je presuda na snazi. Države članice, uzimajući u obzir pravo EU, određuju provedbene uvjete za isključenje i samokorigiranje zakonima i drugim propisima. Države članice posebno utvrđuju maksimalno razdoblje isključenja ako gospodarski subjekt nije poduzeo nikakve mjere samokorigiranja kako bi dokazao njihovu pouzdanost. Ako razdoblje isključenja nije utvrđeno pravomoćnom presudom, to razdoblje ne može trajati dulje od pet godina od datuma izricanja pravomoćne osuđujuće presude u slučajevima obveznih razloga za isključenje i tri godine od datuma dotičnog događaja u slučajevima fakultativnih razloga za isključenje.

Navedene odredbe prenijete su u hrvatsko pravo člankom 255. ZJN-a,16 kojim je propisano kako gospodarski subjekt kod kojeg su ostvarene osnove za obvezno17 i fakultativno 18 isključenje može javnom naručitelju dostaviti dokaze o mjerama koje je poduzeo kako bi dokazao svoju pouzdanost bez obzira na postojanje relevantne osnove za isključenje. Poduzimanje tih mjera gospodarski subjekt dokazuje:

  • plaćanjem naknade štete ili poduzimanjem drugih odgovarajućih mjera u cilju plaćanja naknade štete prouzročene kaznenim djelom ili propustom,
  • aktivnom suradnjom s nadležnim istražnim tijelima radi potpunog razjašnjenja činjenica i okolnosti u vezi s kaznenim djelom ili propustom,
  • odgovarajućim tehničkim, organizacijskim i kadrovskim mjerama radi sprječavanja daljnjih kaznenih djela ili propusta.

Mjere koje je poduzeo gospodarski subjekt ocjenjuju se uzimajući u obzir težinu i posebne okolnosti kaznenog djela ili propusta te je obvezan obrazložiti razloge prihvaćanja ili neprihvaćanja mjera. Naručitelj neće isključiti gospodarskog subjekta iz postupka javne nabave ako je ocijenjeno da su poduzete mjere primjerene. Gospodarski subjekt kojem je pravomoćnom presudom određena zabrana sudjelovanja u postupcima javne nabave ili postupcima davanja koncesija na određeno vrijeme nema pravo korištenja samokorigiranja do isteka roka zabrane u državi u kojoj je presuda na snazi. Razdoblje isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg su ostvarene osnove za obvezno isključenje iz postupka javne nabave je pet godina od dana pravomoćnosti presude, osim ako pravomoćnom presudom nije određeno drukčije.

Razdoblje isključenja gospodarskog subjekta kod kojeg su ostvarene osnove za fakultativno isključenje iz postupka javne nabave je dvije godine od dana dotičnog događaja.

Javna nabava

  1. O nekažnjivoj prirodi isključenja u javnonabavnom pravu EU vidi Schoenmaekers S., Self-Cleaning and Leniency: Comparable Objectives but Different Levels of Success?, European Procurement and Public Private Partnership Law Review, 1/2018., str. 7.
  2. Ovo je posebno važno u kontekstu samokorigiranja kao poticaja gospdoarskim subjektima da vrate povjerenje naručitelja. Vraćanjem povjerenja ponovno mogu sudjelovati u psotupcima javne nabave čime jača tržišno natjecanje jer se širi krug ponuditelja. Za više vidi Schoenmaekers S., Self-Cleaning and Leniency: Comparable Objectives but Different Levels of Success?, European Procurement and Public Private Partnership Law Review, 1/2018., str. 7.
  3. Hjelmeng, E., Soreide, T., Debarment in Public Procurement: Rationales and Realization, poglavlje u Racca, G. M., Yukins, C. (eds.), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, Bruylant 2014., str. 216.
  4. ”1. Javni naručitelji isključuju gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku nabave ako utvrde, provjerom u skladu s člankom od 58., 59.a i 61., ili na drugi način doznaju da je gospodarski subjekt bio osuđen pravomoćnom presudom iz nekog od sljedećih razloga:(a) sudjelovanje u kriminalnoj organizaciji kako je definirano člankom 2. Okvirne odluke Vijeća 2008/841/PUP (32);(b) korupcija, kako je naznačeno u članku 3. Konvencije o borbi protiv korupcije koja uključuje dužnosnike Europskih zajednica ili dužnosnike država članica Europske unije (33) i članku 2. stavku 1. Okvirne odluke Vijeća 2003/568/PUP (34) kao i korupcija kako je definirano u nacionalnom pravu javnog naručitelja ili gospodarskog subjekta;(c) prijevara u smislu članka 1. Konvencije koja se odnosi na zaštitu financijskih interesa Europskih zajednica (35);(d) kazneno djelo terorizma kako je definirano u članku 1. ili kaznena djela povezana s terorističkim aktivnostima kako je definirano u članku 3. Okvirne odluke Vijeća 2002/475/PUP (36) ili poticanje, pomaganje, potpora ili pokušaj počinjenja kaznenog djela, kako je navedeno u članku 4. te Okvirne odluke;(e) pranje novca ili financiranje terorizma, kako je definirano u članku 1. Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (37);(f) dječji rad i drugi oblici trgovanja ljudima kako je određeno člankom 2. Direktive 2011/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća (38).Obveza za isključenjem gospodarskog subjekta također se primjenjuje ako je osoba osuđena pravomoćnom presudom član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela tog gospodarskog subjekta ili ima ovlasti reprezentacije, donošenja odluka ili nadzora u njemu.” – članak 57. stavak 1. Direktive 2014/24/EU.
  5. ”2. Gospodarski subjekt isključuje se iz sudjelovanja u postupku nabave ako javni naručitelj dozna da gospodarski subjekt ne poštuje svoje obveze koje se odnose na plaćanje poreza ili doprinosa za socijalno osiguranje i ako je to utvrđeno obvezujućom sudskom ili upravnom odlukom u skladu s pravnim odredbama države u kojoj ima sjedište ili s državama članicama javnog naručitelja. (…)” – Članak 57. stavak 2. Direktive 2014/24/EU.
  6. ”4. Javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od država članica da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija: (a) ako javni naručitelj može na odgovarajući način dokazati kršenje primjenjivih obveza iz članka 18. stavka 2.; (b) ako je gospodarski subjekt u stečaju, insolventan ili u postupku likvidacije, ako njegovom imovinom upravlja stečajni upravitelj ili sud, ako je u nagodbi s vjerovnicima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj istovrsnoj situaciji koja proizlazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima; (c) ako javni naručitelj može dokazati odgovarajućim sredstvima da je gospodarski subjekt kriv za teški poslovni prekršaj koji dovodi u pitanje njegov integritet; (d) ako javni naručitelj ima dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da je gospodarski subjekt sklopio sporazum s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja; (e) ako se sukob interesa u smislu članka 21. ne može učinkovito ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama; (f) ako se narušavanje tržišnog natjecanja iz prijašnjeg uključivanja gospodarskog subjekta u pripremu postupka nabave, kako je navedeno u članku 39.a, ne može ukloniti drugim, manje drastičnim mjerama; (g) ako gospodarski subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog javnog ugovora ili prethodnog ugovora sa sektorskim naručiteljem čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili slične sankcije; (h) ako je gospodarski subjekt kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju podataka potrebnih za provjeru odsutnosti razloga za isključenje ili za ispunjenje kriterija za odabir, ako je prikrio takve informacije ili nije u stanju priložiti dodatne dokumente u skladu s člankom 57.; ili (i) ako je gospodarski subjekt pokušao na nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, doći do povjerljivih informacija koje bi mu mogle omogućiti nepoštenu prednost u postupku nabave ili da pruži krivu informaciju koja može imati materijalni utjecaj na odluke koje se tiču isključenja, odabira ili dodjele.” – članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24/EU, i; „Nadalje, javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od države članice da isključi gospodarski subjekt iz sudjelovanja u postupku nabave ako javni naručitelj može odgovarajućim sredstvima dokazati da gospodarski subjekt ne poštuje svoje obveze koje se odnose na plaćanje poreza ili doprinosa socijalnog osiguranja.“ – članak 57. stavak 2. Direktive 2014/24/EU.
  7. Hamer, C. R., The Possibility to Exclude an Economic Operator that Cannot Be Trusted, European Procurement and Public Private Partnership Law Review, 1/2020., str. 51.
  8. Više o tome vidi u Miranzo Diaz, J., A Taxonomy of Corruption In EU Public Procurement, European Procurement and Public Private Partnership Law Review 4/2017., str. 391.
  9. Za dosta pesimistično gledište kako samokorigiranje može biti institut pogodan za koruptivno ”samočišćenje” neprikladnih gospodarskih subjekata u manje razvijenim pravnim sustavima vidi Georgieva, I., Using Transparency Against Corruption in Public Procurement, Springer 2017., str. 199.
  10. Hjelmeng, E., Soreide, T., Debarment in Public Procurement: Rationales and Realization, poglavlje u Racca, G. M., Yukins, C. (eds.), Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, Bruylant 2014., str. 220.
  11. Detaljan prikaz usuglašavanja normi o samokorigiranju kroz nastanak odredbi članka 57. od 2011. do 2014. vidi u de Mars, S., Exclusion and self-cleaning in Article 57: discretion at the expense of clarity and trade?, poglavlje u knjizi Skovgaard, O., Snachez Graells, A. (eds.), Reformation of Deformation of the EU Public Procurement Rules, Edward Elgar 2016., str. 254.
  12. Načelo razmjernosti u ovom kontekstu znači da treba točno utvrditi je li počinjeni prijestup na strani gospodarskog subjekta toliko velik da opravdava ozbiljnu sankciju dugogodišnjeg isključenja iz svih postupaka javne nabave. Vidi i Pries, H. J., The rules on exclusion and self-cleaning under tje 2014 Public Procurement Directive, Public Procurement Law Review 3/2014.
  13. Tako vidi presude u združenim predmetima C-21/03 i C-34/03 (2005. I-1559), C-213/07 (2008. I-09999), C-538/07 (2009. ECR I-04219).
  14. Navedene mjere se možda nešto preciznije razrađuju u paragrafu 102. preambule Direktive 2014/24/EU, gdje se navodi kako takve mjere mogu posebno obuhvaćati mjere vezane uz osoblje ili organizaciju poput raskidanja svih veza s osobama ili organizacijama koje su sudjelovale u neprimjerenom ponašanju, odgovarajućih mjera reorganizacije osoblja, uvođenja sustava izvještavanja i nadzora, stvaranja strukture interne revizije kako bi se pratila sukladnost i donošenja pravila o internoj odgovornosti i naknadama.
  15. Ovom odredbom o nužnosti pisanog obrazloženja neusvajanja mjera samokorigiranja želi se naglasiti nužnost temeljite i ozbiljne procjene poduzetih mjera, ali i mogućnost žalbenog i/ili tužbenog preispitivanja takve odluke. Za slično vidi i Sanchez Graells, A., Exclusion, Qualitative Selection and Short-listing in the New Public Sector Procurement Directive 2014/24, poglavlje u Lichire, F., Caranta, R., Treumer, S. (eds.), Modernising Public Procurement – The New Directive, DJOF Publishing, Copenhagen 2014., str. 113., i Sanchez Graells, A., Public Procurement and the EU Competition Rules (drugo izdanje), Hart 2015., str. 294.
  16. Detaljnije o navedenom članku vidi u Turudić, M., Komentar Zakona o javnoj nabavi, Zgombić i partneri 2018., str. 444.
  17. Vidi članak 251. ZJN-a, vrlo sličan citiranim odredbama Direktive 2014/24/EU.
  18. Vidi članak 254. ZJN-a, vrlo sličan citiranim odredbama Direktive 2014/24/EU.

Leave a Reply

%d bloggers like this: