Nakon prvog kruga lokalnih izbora održanih 16. svibnja u Zagrebu je politička platforma ”Možemo” osvojila najviše mandata (23) u gradskoj Skupštini, dok je njihov kandidat za gradonačelnika Tomislav Tomašević osvojio 45,15% glasova, te je favorit u drugom krugu izbora. Od članova ”Možemo” krenule su najave kako od svih pročelnika Grada Zagreba očekuju ”stavljanje mandata na raspolaganje”. ¹ Takve najave nisu dobro dočekane od nekih pročelnika, koji su poručili kako ne postoji zakonska osnova za njihovo stavljanje mandata na raspolaganje. ² Ovisno o konačnom ishodu lokalnih izbora u Zagrebu (ukoliko Tomašević potvrdi prednost iz prvog kruga), moguće je zamisliti kako navedena situacija opterećuje dobar dio mandata novog gradonačelnika. Kako se u tom potencijalnom sukobu suprostavljaju pravo političke opcije s velikim izbornim legitimitetom da krene u provođenje svog političkog programa (ovdje je nemoguće pobjeći od činjenice da su zagrebački pročelnici često u javnosti percipirani kao ”ministri” svojih resora, bliski stranci ”Milan Bandić 365 – Rad i solidarnost”), ali i pravo pročelnika (kao službenika imenovanih na temelju javnog natječaja) da odrade svoje mandate do kraja. U nastavku dajem kratku analizu primjenjivih zakona.

Navedena situacija je normirana Zakonom o postupku primopredaje vlasti ³, člankom 10.e;

U postupku primopredaje državne vlasti i izvršnih ovlasti u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave zabranjene su kadrovske promjene osim na dužnostima za koje se prema odredbama ovoga Zakona podnosi mandat na raspolaganje.

Osobe koje imaju status službenika, a postavljaju se na radno mjesto na temelju imenovanja, po prethodno provedenom javnom natječaju, nisu dužne stavljati mandat na raspolaganje danom stupanja na dužnost Vlade odnosno općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba

Imenovani službenici iz stavka 2. ovoga članka mogu se razriješiti samo iz razloga, na način i u postupku sukladno odredbama zakona kojim se uređuje lokalna i područna (regionalna) samouprava i zakona kojim se uređuju službenički odnosi.

Odluke o kadrovskim promjenama suprotne odredbama ovoga Zakona su ništave.

Boldana odredba se svakako odnosi i na zagrebačke pročelnike, budući da su oni službenici za koje se nakon provedenog javnog natječaja donosi rješenje o imenovanju. ⁴ Navedena odredba nije sporna, budući da je njen cilj zaštiti apolitični i profesionalni kadar u jedinicama lokalne i regionalne samouprave od političkog revanšizma i kadroviranja. Ipak, ovdje moram naglasiti kako je postotak članova i simpatizera ⁵ stranke ”Milan Bandić 365 – Stranka rada i solidarnosti” među pročelnicima – visok. ⁶ Iako to definitivno nije razlog za njihovo stavljanje mandata na raspolaganje, mislim da ipak (u najmanju ruku za te konkretne pročelnike) dovodi u pitanje apolitičnost i stručnost kao jedini kriterij na javnim natječajima za izbor pročelnika.

O klasičnim načinima razrješenja pročelnika se već dovoljno zna. ⁷ Stoga bi se ovdje htio osvrnuti na mogućnosti koje proizlaze iz Zakona o općem upravnom postupku (ZUP). ⁸

Člankom 25. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ⁹ propisano je sljedeće;

Rješenje o prijmu u službu izabranog kandidata, odnosno rješenje o imenovanju pročelnika upravnog tijela, dostavlja se kandidatima prijavljenim na natječaj.

Protiv rješenja iz stavka 1. ovoga članka kandidat koji nije primljen u službu može podnijeti žalbu općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu. Žalba odgađa izvršenje rješenja o prijmu u službu.

Protiv rješenja o imenovanju pročelnika upravnog tijela žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor u roku od 30 dana od dana dostave rješenja o imenovanju.

Iako je člankom 17. istog zakona propisano kako ”postupak provedbe javnog natječaja do donošenja rješenja o prijmu u službu nije upravni postupak u smislu zakona kojim se uređuje opći upravni postupak”¹⁰, iz članka 25. jasno proizlazi kako je žalbeni postupak na rješenje o prijmu u službu (službenika) – upravni postupak, na koji se nastavlja upravni spor, dok je protiv rješenja o imenovanju pročelnika moguće jedino pokrenuti upravni spor – unutar žalbenih/tužbenih rokova. ¹¹

Ali, što ako je rješenje o imenovanju postalo pravomoćno? Čak i u tim situacijama moguće ga je osporavati putem izvanrednih pravnih lijekova propisanih ZUP-om.

Ovdje je posebno važan izvanredni pravni lijek obnove postupka¹² koji se može koristiti i po službenoj dužnosti. Obnova postupka se može koristiti u roku od tri godine od dostave rješenja o imenovanju stranci¹³, ili čak i bez vremenskog ograničenja. ¹⁴

Dakle, ako nova gradska uprava misli da je ispunjen, npr., neki od sljedećih uvjeta;

• ako se sazna za nove činjenice ili stekne mogućnost da se upotrijebe novi dokazi koji bi, sami ili u vezi s već izvedenim i upotrijebljenim dokazima, mogli dovesti do drukčijeg rješenja da su te činjenice, odnosno dokazi bili izneseni, odnosno upotrijebljeni u prijašnjem postupku,
• ako je rješenje povoljno za stranku doneseno na temelju neistinitih navoda stranke kojima je službena osoba dovedena u zabludu,
• ako je rješenje donijela osoba koja nije bila ovlaštena za njegovo donošenje ili osoba koja je morala biti izuzeta, ¹⁵

može pokrenuti obnovu postupka u roku od tri godine od dostave rješenja stranci.

A ako nova gradska uprava misli da je ispunjen sljedeći uvjet;

• ako je rješenje doneseno na temelju lažne isprave ili lažnog iskaza svjedoka ili vještaka ili je posljedica kakvog kaznenog djela (npr. zlouporaba položaja i ovlasti, članak 291. Kaznenog zakona)

može pokrenuti obnovu postupka bez vremenskog ograničenja.

Ovdje je jako važno naglasiti kako institut obnove postupka nije na raspolaganju samo stranci i donosiocu upravnog akta, već i (sukladno stavku 4. članka 123. ZUP-a) državnom odvjetniku, odnosno drugom ovlaštenom državnom tijelu, uz jednake uvjete kao i stranka.

Stranka čije bi rješenje o imenovanju na ovaj način bilo poništeno ima pravo pokrenuti upravni spor.

Dakle, ukoliko su ispunjeni uvjeti propisani ZUP-om, moguće je poništiti rješenja o imenovanju pročelnika. Za očekivati je kako bi se protiv rješenja o poništenju pokretali upravni sporovi, koji (u pravilu) ne odgađaju izvršenje. Ipak, ovaj pravni put nije brz i kratak, i može se otegnuti ovisno o brzini postupanja upravnog suda.

Opće upravno pravo Grad Zagreb lokalna samuprava pročelnici upravni postupak

1. Vidi ovdje.
2. Vidi ovdje.
3. NN 94/04, 17/07, 91/10, 22/13.
4. Članak 24. stavak 1. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
5. Npr., bili su na stranačkim listama stranke u proteklim izbornim ciklusima.
6. Ovo potvrđuje letimično Google pretraživanje javno dostupnih podataka.
7. Vidi npr. članak 53. a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
8. NN 47/09.
9. NN 86/08, 61/11, 04/18, 112/19.
10. Što smatram problematičnom odredbom, jer provođenje natječaja samo po sebi ne mora biti nespojivo sa upravnim postupkom, vidi na primjer postupak javne nabave. Također, protiv rješenja o imenovanju pročelnika moguće je pokrenuti upravni spor. Ako postupak imenovanja nije upravni postupak, na kršenje koje norme se tužitelj može pozvati u svojoj tužbi? Samo na kršenje materijalnog propisa? Ovo je pitanje za eventualnu intervenciju u zakonsku normu. Pogotovo zato što mislim da se rješenje o imenovanju ne može smatrati aktom poslovanja (o aktu poslovanja vidi ovdje), jer se (između ostalog) u zakonu izričito navodi mogućnost korištenja pravnih lijekova. Nedoumice o pravnoj zaštiti u natječajima za radna mjesta u javnom sektoru su i šire, ali neke je već razriješio Ustavni sud, vidi ovdje.
11. Razlika u dopustivosti pravnih lijekova protiv rješenja o o prijmu u službu službenika i rješenja o imenovanju pročelnika je posljedica toga što natječaj za prijam službenika raspisuje pročelnik, pa je protiv njegova rješenja moguće podnijeti žalbu gradonačelniku, dok natječaj za prijam pročelnika raspisuje gradonačelnik, iznad kojeg nema više instance u hijerarhiji grada pa je moguće jedino pokrenuti upravni spor. Ipak, ovakav ustroj pravnih lijekova ne utječe na mogućnost korištenja izvanrednih pravnih lijekova protiv obe vrste rješenja sukladno ZUP-u.
12. Činjenica da je postupak provedbe javnog natječaja do donošenja rješenja izričito definiran kao neupravni postupak ovdje nije od utjecaja ni suštinski ni gramatički. O mojim rezervama prema toj odredbi vidi bilješku 10. Dodatno, formulacija članka 123. ZUP-a (Obnova postupka u kojem je doneseno rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba – dakle, ne navodi se upravni postupak) omogućava i obnovu (problematično određenog) neupravnog postupka kakav je i postupak provedbe javnog natječaja u ovom slučaju.
13. 1. ako se sazna za nove činjenice ili stekne mogućnost da se upotrijebe novi dokazi koji bi, sami ili u vezi s već izvedenim i upotrijebljenim dokazima, mogli dovesti do drukčijeg rješenja da su te činjenice, odnosno dokazi bili izneseni, odnosno upotrijebljeni u prijašnjem postupku, 2. ako je rješenje povoljno za stranku doneseno na temelju neistinitih navoda stranke kojima je službena osoba dovedena u zabludu, 3. ako je rješenje donijela osoba koja nije bila ovlaštena za njegovo donošenje ili osoba koja je morala biti izuzeta, 4. ako kolegijalno tijelo koje je donijelo rješenje nije rješavalo u propisanom sastavu ili ako za rješenje nije glasovala propisana većina, 5. ako osobi koja je trebala sudjelovati u svojstvu stranke nije bila dana mogućnost sudjelovanja u postupku, 6. ako stranku nije zastupao zakonski zastupnik, 7. ako osobi koja je sudjelovala u postupku nije bila dana mogućnost da se služi svojim jezikom ili pismom.
14. 1. ako je rješenje doneseno na temelju lažne isprave ili lažnog iskaza svjedoka ili vještaka ili je posljedica kakvog kaznenog djela, 2. ako se rješenje temelji na presudi donesenoj u sudskom postupku, a ta je presuda pravomoćno ukinuta, 3. ako se rješenje temelji na prethodnom pitanju, a nadležni sud ili javnopravno tijelo o tom je pitanju kasnije odlučilo u bitnim točkama drukčije.
15. Člankom 24. ZUP-a propisani su razlozi obveznog i fakultativnog izuzeća službene osobe. Pa tako se službena osoba može izuzeti iz postupka ako je sa nekom od stranaka u gospodarskom ili drugom poslovnom odnosu, ili ako se utvrde drugi razlozi koji dovode u sumnju nepristranost službene osobe. Ovo posebno može biti važno u situaciji u kojoj gradonačelnik koji donosi rješenje o imenovanju je član iste političke stranke kao i stranka u postupku (kandidat za pročelničko mjesto). Kod odredbi o obnovi postupka ZUP-a isključivo navodi osoba koja je morala biti izuzeta, pa bi gramatičko tumačenje norme značilo da se kao osnova za obnovu postupka mogu koristiti samo razlozi obveznog isključenja sukladno članku 24. stavku 1. ZUP-a. Ipak, mislim da je takvo tumačenje pogrešno, budući da fakultativni razlozi isključenja iz članka 24. stavka 3. ZUP-a mogu u stvarnosti predstavljati i veće prepreke objektivnosti i nepristranosti upravnog postupka.