Prošli tjedan Ustavni sud (USUD) objavio je niz odluka i rješenja. Dosta njih se odnosi na pravne posljedice COVID pandemije. ¹ Također, USUD objavljuje dva rješenja ² kojima završava priču o ustavnosti Zakona o sudovima (ZS). ³

Prvo i najvažnije rješenje o ZS-u USUD je objavio 23. ožujka 2021., kojim nije prihvatio prijedlog Daria Juričana i prijedlog Jadranke Sloković i Sandre Marković za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 44.a ZS-a. Rješenje i izdvojena mišljenja imaju punih 119 stranica i možete ih pročitati ovdje.

Na početku tog rješenja USUD navodi kako su zaprimili i prijedloge Arsena Bauka i Viktora Gotovca za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 44.a ZS-a s Ustavom, ali su zaprimljeni nakon što je već bila zakazana sjednica povodom ranijih prijedloga, te je odlučeno o njima riješiti kasnije. Prošlotjedna rješenja se odnose upravo na te prijedloge.

Člankom 44.a ZS-a propisano je sljedeće;

(1) Postupak izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske pokreće
Državno sudbeno vijeće objavom javnog poziva, najkasnije šest mjeseci prije isteka mandata odnosno najkasnije 30 dana nakon prestanka dužnosti predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske zbog drugih zakonom određenih razloga.
(2) Javni poziv iz stavka 1. ovoga članka objavljuje se u ‘Narodnim novinama’ i
na mrežnoj stranici Državnog sudbenog vijeća, a sadrži poziv kandidatima da u roku, koji ne smije biti kraći od 15 dana, a niti dulji od 30 dana, podnesu prijavu.
(3) Uz prijavu kandidati podnose životopis i program rada predsjednika
Vrhovnog suda Republike Hrvatske, koji se objavljuju na mrežnoj stranici Državnog sudbenog vijeća.
(4) Zaprimljene prijave kandidata Državno sudbeno vijeće dostavlja Uredu
predsjednika Republike Hrvatske koji će o kandidatima zatražiti mišljenje od Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskog sabora.”

Prijedlog Arsena Bauka

Arsen Bauk navodi kako se osporenom odredbom ZS-a nalaže Uredu
predsjednika Republike Hrvatske određeno postupanje (traženje mišljenja o kandidatima od Opće sjednice Vrhovnog suda i od nadležnog odbora Hrvatskog sabora), čime se utvrđuje djelokrug rada Ureda predsjednika Republike Hrvatske što je protivno Ustavu Republike Hrvatske koji u svom čl. 107. ⁴ izričito utvrđuje da djelokrug Ureda predsjednika Republike Hrvatske određuje svojom odlukom Predsjednik Republike.

USUD nije prihvatio ovaj prijedlog. U obrazloženju se poziva na rješenja od 23. ožujka, te ističe kako kako se ovaj prigovor supstancijalno naslanja na ranije prigovore, u kojima se isticalo kako se člankom 44.a ZS-a zadire u ovlast Predsjednika RH da predlaže kandidata za predsjednika Vrhovnog suda. USUD ističe postojanje bitne razlika između djelokruga Državnog sudbenog vijeća (DSV) koji pripada sferi njegovog meritornog odlučivanja (o imenovanju, napredovanju, premještaju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti sudaca i predsjednika sudova), s jedne strane i, s druge strane, djelokruga DSV-a koji je u (…) označen kao “uloga isključivo postupovne, administrativne naravi”, a riječ je o drugim poslovima povezanima s Ustavom utvrđenim djelokrugom DSV-a.

Dakle, USUD smatra kako je uloga DSV-a u izboru predsjednika Vrhovnog suda ”administrativne naravi” (svodi se na javnu objavu poziva i njegovu obradu), te stoga zato nema govora o zadiranju DSV-a u ovlasti predsjednika RH, pa zato nema govora o neustavnosti članka 44.a ZS-a.

Prijedlog Viktora Gotovca

Prijedlog kolege Gotovca puno je opširniji. On, u bitnome, navodi kako se člankom 44.a ZS-a šire ovlasti DSV-a izvan ovlasti određenih člankom 121. stavkom 3. Ustava, ⁵ jer se DSV-u daje ovlast da pokreće postupak izbora predsjednika Vrhovnog suda na način da objavljuje javni poziv, iako Ustav u članku 121. stavku 3. izrijekom ograničava DSV u postupanju u odnosu na osobu predsjednika Vrhovnog suda.

Dalje, citira raniju praksu USUD-a kojom USUD između ostaloga utvrđuje kako se Ustavom propisana razdioba nadležnosti između državnih vlasti najbolje štiti ako zakonodavcu nije dopušteno zakonima zadirati u Ustavom utvrđene ovlasti i dužnosti najviših tijela državne vlasti predviđenih Ustavom. Gotovac ističe i kako je predsjednik Ustavnog suda, sukladno citiranoj praksi USUD-a, ustavnopravna institucija, te smatra kako je neustavno ZS-om uređivati čak i početak njegova izbora, jer Ustav ne izriče takvu ovlast.

Gotovac problematizira i preporuke Grupe država protiv korupcije (Group od States Against Corruption – GRECO) Vijeća Europe, koje su poslužile kao osnova za izmjene ZS-a, te podredno predlaže i pokretanje ocjene ustavnosti i ukidanje Zakona o pomilovanju. ⁶

U vrlo šturom obrazloženju, USUD napominje kako je Gotovčeva argumentacija istovjetna argumentaciji predlagatelja iz rješenja USUD-a od 23. ožujka te upućuje na ta svoja rješenja, te odbija prijedlog za ocjenu ustavnosti Zakona o pomilovanju jer je o tome već odlučivao 2011.,⁷ te jer nije došlo do novih okolnosti koje bi utjecale na tamo zauzeta stajališta.

USUD je završio priču oko ustavnosti ZS-a, te je očekivano odbio i ove zadnje prijedloge. ⁸ Pitanje ustavnosti ZS-a, kao i pitanje cijelog postupka izbora predsjednika Vrhovnog suda postalo je vrlo ispolitizirano, što je učinilo vrlo teško analizirati zakonske norme i praksu isključivo na temelju pravnih argumenata. Ipak, Viktor Gotovac u svom prijedlogu, kao i predlagateljice Sloković i Marković u ožujku otvaraju jedno jako važno pitanje – pitanje uloge GRECO-a u ovoj priči.

GRECO

GRECO je 1999. osnovalo Vijeće Europe kako bi pratilo usklađenost djelovanja država potpisnica sa antikorupcijskim standardima te organizacije. Djeluje na temelju uzjajamnih evaluacija i neformalnog pritiska, te tako pomaže u identifikaciji slabih mjesta u nacionalnim antikorupcijskim politikama, te potiče (po svom mišljenju) potrebne zakonodavne, institucionalne i praktične reforme. ⁹

Kako je izvješće GRECO-a, sukladno navodima Vlade, bilo osnova za na USUD-u problematizirane izmjene ZS-a, u nastavku prikazujem što je u tom izvješću točno bilo navedeno.

Izvješće je objavljeno 25. lipnja 2014., dostupno je ovdje i vrijedno ga je pročitati. Što se tiče izbora predsjednika Vrhovnog suda, navodi se sljedeće;

GRECO evaluacijski tim (GET) je analizirao postupak imenovanja predsjednika Vrhovnog suda. Hrvatske vlasti su istaknule da postupak izbora predsjednika Vrhovnog suda predstavlja sporazum i suradnju sve tri grane vlasti. Predsjednik Vrhovnog suda ima snažnu ulogu u sustavu i nije u nadležnosti Ministarstva pravosuđa. GET je ipak čuo neke zabrinutosti (također od strane nekih predstavnika sudaca) o političkom utjecaju u imenovanju predsjednika Vrhovnog suda i nedovoljne transparentnosti postupka. S tim u vezi, GET podsjeća da, iako je Preporuka CM / Rec (2010) 12 Odbora Ministara prihvaća da je moguće uključivanje izvršne i zakonodavne vlasti kod imenovanja sudaca, prednost daje neovisnom i profesionalnom tijelu koje donosi odluke o imenovanju i napredovanju sudaca redovnih koji nisu ustavni) sudova. Magna Carta sudaca dodaje da se odluke o odabiru, nominiranju i karijeri moraju temeljiti na objektivnim kriterijima i da te odluke donosi tijelo zaduženo za jamčenje neovisnosti. GET vjeruje da bi trenutni sustav zasigurno mogao profitirati podvrgavanjem odabira i imenovanja predsjednika Vrhovnog suda odlučujućem sudjelovanju Državnog sudbenog vijeća (koje u ovom pogledu ne igra nikakvu ulogu). Štoviše, prema mišljenju GET-a, s obzirom na značajne promjene koje su uvedene u sudačka imenovanja radi povećanja njihove objektivnosti i transparentnosti, žalosno je što još uvijek postoje sumnje zbog političkih razloga koji se uzimaju u obzir u imenovanju najvišeg položaja u pravosuđu. Europski sud za ljudska prava dosljedno drži da je jedan od ključnih čimbenika za utvrđivanje može li se sud smatrati „neovisnim“, u smislu članka 6. stavka 1. Konvencije pitanje postoji li percepcija neovisnosti. GET također ima sumnje u pogledu nepostojanja ograničenja mandata za predsjednika Vrhovnog suda; mora se naći ravnoteža koja će istovremeno omogućiti kontinuitet i dinamičnost u vodstvu najvišeg suda u sustavu. Slijedom toga, GRECO preporučuje hrvatskim vlastima da preispitaju postupak za izbor, imenovanje i obnavljanje mandata predsjednika Vrhovnog suda kako bi se povećala transparentnost i umanjio rizik od neprimjerenog
političkog utjecaja.

Dakle, GRECO preporučuje temeljitu izmjenu postupka odabira predsjednika Vrhovnog suda, kojom bi se DSV-u dala ”odlučujuća” uloga. Štoviše, GRECO ovom preporukom jednoj državi članici EU preporučuje ni više ni manje nego – izmjenu Ustava. Čitajući ovaj dio preporuke, čini mi se kako je dana bez ikakvog uzimanja u obzir ustavnopravnih implikacija koje proizvodi, te narušavanja ravnoteže svih grana vlasti koju je ustavotvorac zamislio. Intervjui sa sucima nisu i ne mogu biti dovoljan razlog za preporuku ovako značajnih izmjena.

Neovisno o tome što mislite o ustavnosti izmjena ZS-a koje su bile predmet ovih postupaka pred USUD-om, činjenica je da Vlada (resorno Ministarstvo) u najvećoj mjeri NIJE poslušala preporuke GRECO-a. Nikako se ne može reći da DSV u sadašnjem postupku izbora predsjednika DSV-a ima ”odlučujući” utjecaj. Štoviše. to primjećuje i GRECO u svom drugom Izvješću o sukladnosti od 7. prosinca 2018.¹⁰, gdje navodi;

GRECO uzima u obzir uvedene promjene koje su navodno usmjerene prema
povećanju objektivnosti i transparentnosti postupka odabira predsjednika
Vrhovnog suda. GRECO napominje da će te promjene stupiti na snagu tek 1.
siječnja 2019. U Izvješću četvrtog evaluacijskog kruga GRECO je zatražio
odlučnu uključenost Državnog sudbenog vijeća u važne postupke odabira i
imenovanja, time svodeći političku intervenciju na najmanju moguću mjeru. U
tom pogledu, GRECO napominje da je uloga dana Državnom sudbenom vijeću ograničena na postupak predodabira u kojemu ispunjava samo depozitnu ulogu: objavljivanje poziva, prikupljanje životopisa i podnošenje popisa kandidata predsjedniku države bez određenog reda. Stvarni postupci odabira i imenovanja jednaki su kao oni opisani za vrijeme ocjenjivačkog posjeta, a izvršna i zakonodavna vlast imaju pravo odlučivanja u odabiru i imenovanju predsjednika Vrhovnog suda te nemaju obvezu uspostaviti unaprijed utvrđenu metodologiju/postupak imenovanja ili obrazložiti svoju odluku. GRECO razumije da je suodgovornost imenovanja osmišljena u Ustavu kako bi omogućila sustav provjera i ravnoteža između triju grana vlasti (izvršne, zakonodavne i sudbene), no GRECO smatra da su potrebne dodatne mjere kako bi se sačuvala objektivnost i transparentnost takvog sustava te kako bi se spriječilo neodgovarajuće političko razmatranje ili percepcija nepoštenja ili pristranosti uključena u imenovanje na najviši položaj sudbene vlasti.

Čini mi se da je dobro da je GRECO nezadovoljan.

Iako je priča o ustavnosti ZS-a sada završena, postupak izbora predsjednika/ce Vrhovnog suda se nastavlja. Predsjednik Milanović je Saboru uputio Prijedlog odluke o izboru predsjednice Vrhovnog suda, koji možete pročitati ovdje.

Upravno postupovno pravo GRECO Ustavni sud Zakon o sudovima

1. Vidi ovdje, ovdje, ovdje i ovdje.
2. Vidi ovdje i ovdje.
3. NN 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20.
4. Misli se na članak 106. pročišćenog teksta; Predsjedniku Republike u obavljanju njegovih dužnosti pomažu savjetodavna tijela. Članove tih tijela imenuje i razrješuje Predsjednik Republike. Nisu dopuštena imenovanja koja su u suprotnosti s načelom diobe vlasti. Savjetodavni, stručni i drugi poslovi obavljaju se u Uredu Predsjednika Republike. Ustrojstvo i djelokrug Ureda uređuje Predsjednik Republike svojom odlukom. Ured Predsjednika Republike i stručne službe Vlade Republike Hrvatske surađuju u obavljanju poslova od zajedničkog interesa. Sredstva za rad Ureda Predsjednika Republike osiguravaju se u okviru državnog proračuna Republike Hrvatske.
5. Državno sudbeno vijeće je samostalno i neovisno tijelo koje osigurava samostalnost i neovisnost sudbene vlasti u Republici Hrvatskoj. Državno sudbeno vijeće, u skladu s Ustavom i zakonom, samostalno odlučuje o imenovanju, napredovanju, premještaju, razrješenju i stegovnoj odgovornosti sudaca i predsjednika sudova, osim predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Odluke iz stavka 2. ovoga članka Državno sudbeno vijeće donosi na nepristran način, a na temelju kriterija propisanih zakonom.
6. NN 175/03.
7. Vidi ovdje.
8. Preporučujem pročitati nova izdvojena mišljenja suca Selanca.
9. Za više, vidi njihovu web stranicu.
10. Vidi ovdje.