O pravnoj prirodi odluke o odabiru u postupcima javne nabave već se dosta pisalo u znanosti, ali i u praksi, a moj je stav da je odluka o odabiru – upravni akt, kao i da je javnonabavni postupak – poseban upravni postupak na koji se primjenjuju i odredbe Zakona o općem upravnom postupku ¹ (ZUP).

Prije svega, odluka o odabiru ispunjava sve elemente poznate Borkovićeve definicije upravnih akata;

Upravni akt je autoritativna odluka kojom se jednostrano odlučuje o subjektivnim pravima, obvezama ili pravnim interesima pojedinih subjekata u konkretnoj upravnoj stvari.

Dakle, odluka o odabiru je svakako autoritativna odluka i (javni ili sektorski) naručitelj njome jednostrano odlučuje o pravnim interesima gospodarskih subjekata u konkretnom postupku. Tu još onda ostaje pitanje je li postupak javne nabave – upravna stvar.

Upravna stvar je definirana člankom 2. ZUP-a;

Upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

Ponovno, mislim kako javnonabavni postupak ispunjava sve elemente upravne stvari; to je upravni postupak ², u kojem (javni ili sektorski) naručitelj kao tijela s javnim ovlastima odlučuju o pravnim interesima stranaka (gospodarskih subjekata) neposredno primjenjujući javnonabavne propise kojima se uređuje upravno područje javne nabave.

Određene dvojbe oko pravne prirode odluke o odabiru može unijeti činjenica da naručitelji u nekim slučajevima mogu biti i trgovačka društva. Ipak, važno je naglasiti kako u našem pravnom poretku donošenje upravnih akata već dugo nije isključivo u nadležnosti državnih tijela, već se i drugim pravnim subjektima pod određenim
uvjetima daje mogućnost donošenja upravnih akata. Također, činjenica da je jedini dopušteni pravni lijek protiv odluke o odabiru žalba DKOM-u, koji će postupak u povodu žalbe voditi kao upravni postupak, snažno ukazuje kako je odluka o odabiru u postupku javne nabave upravni
akt.

Najznačajnija potvrda statusa odluke o odabiru kao upravnog akta, ali i javnonabavnog postupka kao posebnog upravnog postupka, dolazila je iz prakse DKOM-a. Tako je DKOM 2015. donio rješenje³ o žalbi kojom je predloženo oglašavanje ništavim odluke o odabiru, sukladno čl. 128 ZUP-a. U predmetnom rješenju DKOM navodi sljedeće:

Nadalje, vezano za zahtjev kojim je traženo da se odluka o odabiru br. 600-04-14/07 od 5. prosinca 2014. godine oglasi ništavom valja naglasiti da je isti neosnovan budući da nisu ispunjene pretpostavke propisane člankom 128. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku. Navedenom odredbom propisano je da će se rješenje oglasiti ništavim: 1. ako je doneseno u stvari iz sudske nadležnosti; 2. ako je doneseno u stvari u kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku; 3. ako njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće; 4. ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo; 5. ako je doneseno bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala; 6. ako sadrži nepravilnost koja je po izričitoj zakonskoj odredbi razlog za ništavost rješenja. Obzirom da u konkretnom slučaju nije ispunjena nijedna od prethodno citiranih zakonskih pretpostavki, zahtjev za oglašavanjem odluke o odabiru ništavom je odbijen, kako je i odlučeno u točki 1. izreke ovog rješenja.

Dakle, u navedenom rješenju DKOM potvrđuje i da je javnonabavni postupak-upravni postupak pozivanjem na odredbu ZUP-a u kontekstu javnonabavnog postupka općenito, ali i činjenicom da nije poništio odluku o odabiru iako je citiranim člankom ZUP-a kao jedan od razloga za poništenje rješenja naveden slučaj kada je rješenje doneseno u stvari u kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku. Također, DKOM i potvrđuje kako je odluka o odabiru upravni akt, pozivanjem na članak 128. ZUP-a, kojim se uređuje oglašenje rješenja (upravnog akta) ništavim, u kontekstu zahtjeva žalitelja da se odluka o odabiru oglasi ništavom. ⁴

Ipak, posljednjih godina DKOM radi potpuni zaokret i sada tvrdi kako javnonabavni postupak nije upravni postupak, te kako odluka o odabiru nije upravni akt.

Pitanje pravne prirode javnonabavnog postupka i odluke o odabiru nije isključivo od teoretske važnosti. Naime, ovakvim shvaćanjem DKOM-a dolazi do dodatne nepotrebne fragmentacije pravnih postupaka u Republici Hrvatskoj, što se uklapa u opću tendenciju proglašavanja pravnih postupaka – ”sui generis” postupcima, vjerojatno sa ciljem izbjegavanja primjene ZUP-a. Također, ovakvim shvaćanjem se gospodarskim subjektima onemogućava zaštita njihovih prava kroz institute ZUP-a, čija se važnost posebno vidi u zaključku DKOM-a o kojem će biti riječi infra.

DKOM zaključkom od 15. srpnja 2021. ⁵ odbacuje žalbu zbog nenadležnosti. Žalitelj navodi (inter alia) kako naručitelj nije donio odluku o odabiru niti godinu i pol nakon donošenja rješenja kojim DKOM poništava odluku o odabiru i nalaže naručitelju donošenje nove. Stoga žalitelj postavlja zahtjev DKOM-u da, sukladno članku 119. ZUP-a (šutnja uprave) sam riješi upravnu stvar (donese odluku o odabiru) ili naloži naručitelju da istu odluku donese u roku od 15 dana sukladno odredbama predmetnog članka ZUP-a.

DKOM navedenu žalbu odbacuje zbog nenadležnosti, sa sljedećom argumentacijom;

• DKOM nije tijelo državne uprave koje bi bilo ovlašteno nadzirati zakonitost rada i rješavanje u upravnim stvarima pravne osobe koje imaju javne ovlasti,
• DKOM stoga nije ni drugostupanjsko tijelo u smislu članka 105. ZUP-a,
• DKOM, sukladno članku 164. ZJN-a (starog) kada odlučuje o žalbama ima kasacijske, a ne reformacijske ovlasti stoga ne može sama riješiti upravnu stvar i donijeti odluku o odabiru,
• DKOM tvrdi da iz iste odredbe članka 164. ZJN-a (starog) poizlazi da su odluke DKOM-a konstitutivne, a ne kondemnatorne naravi, pa DKOM ne može ni naložiti naručitelju donošenje odluke o odabiru,
• DKOM na kraju (bez ikakvog obrazloženja) samo navodi kako postupak javne nabave nije upravni postupak, te da odluka o odabiru nije upravni akt.

S navedenom argumentacijom se nikako ne mogu složiti. Ovdje moram početi sa zadnjim argumentom DKOM-a, gdje bez posebnog obrazloženja konstatira kako javnonabavni postupak nije upravni postupak, te odluka o odabiru nije upravni akt. Smatram da je takav stav pogrešan zbog argumentacije koju sam naveo supra i koju ovdje neću ponavljati.

Sukladno tome, DKOM je automatski i drugostupanjsko tijelo na temelju članka 105. ZUP-a, budući da, na temelju ZJN-a, provodi upravni postupak (primjenjujući, između ostalog, i ZUP) protiv odluka o odabiru (javnih i sektorskih) naručitelja. Jasno je da DKOM nije tijelo državne uprave. DKOM ne smije biti tijelo državne uprave budući da bi tako bila isključena neovisnost DKOM-a od izvršne vlasti. Ipak, DKOM je nedvojbeno pravna osoba s javnim ovlastima⁶, kojoj su ZJN-om i Zakonom o DKOM-u povjerene javne ovlasti, na temelju kojih, između ostalog, i nadzire zakonitosti odluka o odabiru.

Ono s čime se mogu složiti je da je jako upitno može li DKOM umjesto naručitelja donijeti odluku o odabiru. Ipak, u ovoj konkretnoj situaciji za time nema ni potrebe, budući da, sukladno članku 119. ZUP-a, drugostupanjskom tijelu je alternativno postavljena mogućnost da u slučaju šutnje uprave ili sam riješi upravnu stvar ili naloži prvostupanjskom tijelu da donese predmetni upravni akt u roku od 30 dana ⁷ ili 15 dana.⁸.

Argumentacija da DKOM nema ovlasti naložiti naručitelju donošenje odluke o odabiru nema smisla, budući da (bilo to izrijekom izrečeno ili ne) svakim rješenjem kojim DKOM poništava odluku o odabiru praktički nalaže naručitelju da donese novu, ⁹ a kako je postupak pred DKOM-om izričito definiran kao upravni postupak, DKOM ima mogućnost i korištenja instituta izvršenja ukoliko naručitelj ne postupi u skladu sa rješenjem DKOM-a. Kada bi argumentacija DKOM-a bila točna, naručitelj bi nakon poništenja svoje odluke o odabiru jednostavno mogao raditi – ništa, bez ikakvih pravih posljedica. Upravo zato (između ostalog) je od velike važnosti utvrditi da je postupak javne nabave posebni upravni postupak, kako bi gospodarski subjekti u ovim situacijama imali učinkovitu pravnu zaštitu, ali i kako bi DKOM na raspolaganju imao dodatne pravne alate za zaštitu objektivne zakonitosti i osiguranje provođenja svojih rješenja.

Zaključak DKOM-a – šutnja uprave

Opće upravno pravo Upravno postupovno pravo DKOM Javna nabava upravni akt upravni postupak

1. NN 47/09, 110/21.
2. Činjenica da nije takvim izričito normativno određen za njegovu pravnu prirodu – ne znači ništa.
3. Rješenje DKOM-a od 04. 03. 2015, klasa: UP/II-034-02/14-01/1235, Urbr: 354-01/15-15.
4. O navedenom je pisao Šprajc, O važnosti jednog rješenja DKOM-a, Hrvatska pravna revija 5/2015., i Staničić, Kontrola nad sklapanjem upravnih ugovora, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu 1/2016.
5. Zaključak priložen na kraju posta.
6. Kojima je i starim i novim Zakonom o sustavu državne uprave predviđena mogućnost dodjele javnih ovlasti i obavljanje poslova iz djelokruga državne uprave.
7. Ukoliko su razlozi za kašnjenje opravdani.
8. Ukoliko razlozi za kašnjenje nisu opravdani.
9. U kontekstu starog ZJN-a, vidi ovo rješenje iz 2013. u kojem DKOM na stranici 3. izričito nalaže naručitelju da donese novu odluku. A što se tiče novog ZJN-a, člankom 425. čak je i dodan rok od 30 dana u kojem naručitelj mora postupiti po rješenju DKOM-a. Nejasno je kakvo bi to postupanje trebalo biti – ako ne donošenje nove odluke o odabiru.