Je li postupak javne nabave upravni postupak, i je li odluka o odabiru – upravni akt?

O pravnoj prirodi odluke o odabiru u postupcima javne nabave već se dosta pisalo u znanosti, ali i u praksi, a moj je stav da je odluka o odabiru – upravni akt, kao i da je javnonabavni postupak – poseban upravni postupak na koji se primjenjuju i odredbe Zakona o općem upravnom postupku 1 (ZUP).

Prije svega, odluka o odabiru ispunjava sve elemente poznate Borkovićeve definicije upravnih akata;

Upravni akt je autoritativna odluka kojom se jednostrano odlučuje o subjektivnim pravima, obvezama ili pravnim interesima pojedinih subjekata u konkretnoj upravnoj stvari.

Dakle, odluka o odabiru je svakako autoritativna odluka i (javni ili sektorski) naručitelj njome jednostrano odlučuje o pravnim interesima gospodarskih subjekata u konkretnom postupku. Tu još onda ostaje pitanje je li postupak javne nabave – upravna stvar.

Upravna stvar je definirana člankom 2. ZUP-a;

Upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

Ponovno, mislim kako javnonabavni postupak ispunjava sve elemente upravne stvari; to je upravni postupak 2, u kojem (javni ili sektorski) naručitelj kao tijela s javnim ovlastima odlučuju o pravnim interesima stranaka (gospodarskih subjekata) neposredno primjenjujući javnonabavne propise kojima se uređuje upravno područje javne nabave.

Određene dvojbe oko pravne prirode odluke o odabiru može unijeti činjenica da naručitelji u nekim slučajevima mogu biti i trgovačka društva. Ipak, važno je naglasiti kako u našem pravnom poretku donošenje upravnih akata već dugo nije isključivo u nadležnosti državnih tijela, već se i drugim pravnim subjektima pod određenim
uvjetima daje mogućnost donošenja upravnih akata. Također, činjenica da je jedini dopušteni pravni lijek protiv odluke o odabiru žalba DKOM-u, koji će postupak u povodu žalbe voditi kao upravni postupak, snažno ukazuje kako je odluka o odabiru u postupku javne nabave upravni
akt.

Najznačajnija potvrda statusa odluke o odabiru kao upravnog akta, ali i javnonabavnog postupka kao posebnog upravnog postupka, dolazila je iz prakse DKOM-a. Tako je DKOM 2015. donio rješenje3 o žalbi kojom je predloženo oglašavanje ništavim odluke o odabiru, sukladno čl. 128 ZUP-a. U predmetnom rješenju DKOM navodi sljedeće:


Nadalje, vezano za zahtjev kojim je traženo da se odluka o odabiru br. 600-04-14/07 od 5. prosinca 2014. godine oglasi ništavom valja naglasiti da je isti neosnovan budući da nisu ispunjene pretpostavke propisane člankom 128. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku. Navedenom odredbom propisano je da će se rješenje oglasiti ništavim: 1. ako je doneseno u stvari iz sudske nadležnosti; 2. ako je doneseno u stvari u kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku; 3. ako njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće; 4. ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo; 5. ako je doneseno bez prethodnog zahtjeva stranke, a na koje stranka naknadno izričito ili prešutno nije pristala; 6. ako sadrži nepravilnost koja je po izričitoj zakonskoj odredbi razlog za ništavost rješenja. Obzirom da u konkretnom slučaju nije ispunjena nijedna od prethodno citiranih zakonskih pretpostavki, zahtjev za oglašavanjem odluke o odabiru ništavom je odbijen, kako je i odlučeno u točki 1. izreke ovog rješenja.

Dakle, u navedenom rješenju DKOM potvrđuje i da je javnonabavni postupak-upravni postupak pozivanjem na odredbu ZUP-a u kontekstu javnonabavnog postupka općenito, ali i činjenicom da nije poništio odluku o odabiru iako je citiranim člankom ZUP-a kao jedan od razloga za poništenje rješenja naveden slučaj kada je rješenje doneseno u stvari u kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku. Također, DKOM i potvrđuje kako je odluka o odabiru upravni akt, pozivanjem na članak 128. ZUP-a, kojim se uređuje oglašenje rješenja (upravnog akta) ništavim, u kontekstu zahtjeva žalitelja da se odluka o odabiru oglasi ništavom. 4

Ipak, posljednjih godina DKOM radi potpuni zaokret i sada tvrdi kako javnonabavni postupak nije upravni postupak, te kako odluka o odabiru nije upravni akt.

Pitanje pravne prirode javnonabavnog postupka i odluke o odabiru nije isključivo od teoretske važnosti. Naime, ovakvim shvaćanjem DKOM-a dolazi do dodatne nepotrebne fragmentacije pravnih postupaka u Republici Hrvatskoj, što se uklapa u opću tendenciju proglašavanja pravnih postupaka – ”sui generis” postupcima, vjerojatno sa ciljem izbjegavanja primjene ZUP-a. Također, ovakvim shvaćanjem se gospodarskim subjektima onemogućava zaštita njihovih prava kroz institute ZUP-a, čija se važnost posebno vidi u zaključku DKOM-a o kojem će biti riječi infra.

DKOM zaključkom od 15. srpnja 2021. 5 odbacuje žalbu zbog nenadležnosti. Žalitelj navodi (inter alia) kako naručitelj nije donio odluku o odabiru niti godinu i pol nakon donošenja rješenja kojim DKOM poništava odluku o odabiru i nalaže naručitelju donošenje nove. Stoga žalitelj postavlja zahtjev DKOM-u da, sukladno članku 119. ZUP-a (šutnja uprave) sam riješi upravnu stvar (donese odluku o odabiru) ili naloži naručitelju da istu odluku donese u roku od 15 dana sukladno odredbama predmetnog članka ZUP-a.

DKOM navedenu žalbu odbacuje zbog nenadležnosti, sa sljedećom argumentacijom;

  • DKOM nije tijelo državne uprave koje bi bilo ovlašteno nadzirati zakonitost rada i rješavanje u upravnim stvarima pravne osobe koje imaju javne ovlasti,
  • DKOM stoga nije ni drugostupanjsko tijelo u smislu članka 105. ZUP-a,
  • DKOM, sukladno članku 164. ZJN-a (starog) kada odlučuje o žalbama ima kasacijske, a ne reformacijske ovlasti stoga ne može sama riješiti upravnu stvar i donijeti odluku o odabiru,
  • DKOM tvrdi da iz iste odredbe članka 164. ZJN-a (starog) poizlazi da su odluke DKOM-a konstitutivne, a ne kondemnatorne naravi, pa DKOM ne može ni naložiti naručitelju donošenje odluke o odabiru,
  • DKOM na kraju (bez ikakvog obrazloženja) samo navodi kako postupak javne nabave nije upravni postupak, te da odluka o odabiru nije upravni akt.

S navedenom argumentacijom se nikako ne mogu složiti. Ovdje moram početi sa zadnjim argumentom DKOM-a, gdje bez posebnog obrazloženja konstatira kako javnonabavni postupak nije upravni postupak, te odluka o odabiru nije upravni akt. Smatram da je takav stav pogrešan zbog argumentacije koju sam naveo supra i koju ovdje neću ponavljati.

Sukladno tome, DKOM je automatski i drugostupanjsko tijelo na temelju članka 105. ZUP-a, budući da, na temelju ZJN-a, provodi upravni postupak (primjenjujući, između ostalog, i ZUP) protiv odluka o odabiru (javnih i sektorskih) naručitelja. Jasno je da DKOM nije tijelo državne uprave. DKOM ne smije biti tijelo državne uprave budući da bi tako bila isključena neovisnost DKOM-a od izvršne vlasti. Ipak, DKOM je nedvojbeno pravna osoba s javnim ovlastima6, kojoj su ZJN-om i Zakonom o DKOM-u povjerene javne ovlasti, na temelju kojih, između ostalog, i nadzire zakonitosti odluka o odabiru.

Ono s čime se mogu složiti je da je jako upitno može li DKOM umjesto naručitelja donijeti odluku o odabiru. Ipak, u ovoj konkretnoj situaciji za time nema ni potrebe, budući da, sukladno članku 119. ZUP-a, drugostupanjskom tijelu je alternativno postavljena mogućnost da u slučaju šutnje uprave ili sam riješi upravnu stvar ili naloži prvostupanjskom tijelu da donese predmetni upravni akt u roku od 30 dana 7 ili 15 dana.8.

Argumentacija da DKOM nema ovlasti naložiti naručitelju donošenje odluke o odabiru nema smisla, budući da (bilo to izrijekom izrečeno ili ne) svakim rješenjem kojim DKOM poništava odluku o odabiru praktički nalaže naručitelju da donese novu, 9 a kako je postupak pred DKOM-om izričito definiran kao upravni postupak, DKOM ima mogućnost i korištenja instituta izvršenja ukoliko naručitelj ne postupi u skladu sa rješenjem DKOM-a. Kada bi argumentacija DKOM-a bila točna, naručitelj bi nakon poništenja svoje odluke o odabiru jednostavno mogao raditi – ništa, bez ikakvih pravih posljedica. Upravo zato (između ostalog) je od velike važnosti utvrditi da je postupak javne nabave posebni upravni postupak, kako bi gospodarski subjekti u ovim situacijama imali učinkovitu pravnu zaštitu, ali i kako bi DKOM na raspolaganju imao dodatne pravne alate za zaštitu objektivne zakonitosti i osiguranje provođenja svojih rješenja.

Zaključak DKOM-a – šutnja uprave

Javna nabava Opće upravno pravo Upravno postupovno pravo

  1. NN 47/09, 110/21.
  2. Činjenica da nije takvim izričito normativno određen za njegovu pravnu prirodu – ne znači ništa.
  3. Rješenje DKOM-a od 04. 03. 2015, klasa: UP/II-034-02/14-01/1235, Urbr: 354-01/15-15.
  4. O navedenom je pisao Šprajc, O važnosti jednog rješenja DKOM-a, Hrvatska pravna revija 5/2015., i Staničić, Kontrola nad sklapanjem upravnih ugovora, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu 1/2016.
  5. Zaključak priložen na kraju posta.
  6. Kojima je i starim i novim Zakonom o sustavu državne uprave predviđena mogućnost dodjele javnih ovlasti i obavljanje poslova iz djelokruga državne uprave.
  7. Ukoliko su razlozi za kašnjenje opravdani.
  8. Ukoliko razlozi za kašnjenje nisu opravdani.
  9. U kontekstu starog ZJN-a, vidi ovo rješenje iz 2013. u kojem DKOM na stranici 3. izričito nalaže naručitelju da donese novu odluku. A što se tiče novog ZJN-a, člankom 425. čak je i dodan rok od 30 dana u kojem naručitelj mora postupiti po rješenju DKOM-a. Nejasno je kakvo bi to postupanje trebalo biti – ako ne donošenje nove odluke o odabiru.

2 Comments Leave a comment

  1. Dobar dan, moram se osvrnuti na slijedeću situaciju koja je po meni podnormirana. Radi se o ugovaranju usluga od općeg gospodarskog interesa, obavljanjem linijskog javnog prijevoza putnika u cestovnom prometu.

    Ako se sagledava članak 3. stavak 2. Uredbe o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (NN 43/21), istim nije propisano donošenje upravnog akta- rješenja iz članka 150 ZUPa., što posljedično dovodi da se ne primjenjuje niti članak 154. ZUP-a. Posljedično, strane će povredu ugovora dokazivati u upravnom sporu…što traje i uopće ne odgovara pravnoj naravi vrste usluge (javni prijevoz putnika) koje usluge zahtjevaju žurnost.
    Provedba postupka javnog nadmetanja nije uvijek nužna, kad se dodjeljuju isključiva prava, tako da se niti ne donosi odluka o odabiru.

  2. Ako se sagledava članak 3. stavak 2. Uredbe o postupku sklapanja ugovora o javnim uslugama (NN 43/21), istim nije propisano donošenje upravnog akta- rješenja iz članka 150 ZUPa., što posljedično dovodi da se ne primjenjuje niti članak 154. ZUP-a. Posljedično, strane će povredu ugovora dokazivati u upravnom sporu…što traje i uopće ne odgovara pravnoj naravi vrste usluge (javni prijevoz putnika) koje usluge zahtjevaju žurnost.
    Provedba postupka javnog nadmetanja nije uvijek nužna, kad se dodjeljuju isključiva prava, tako da se niti ne donosi odluka o odabiru.

Odgovori

%d blogeri kao ovaj: