Skupština Grada Zagreba 9. prosinca je usvojila Odluku o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. ¹ Navedenim izmjenama drastično se smanjuju prava roditelja odgojitelja propisana Odlukom iz 2018. ²

Mislim da su navedene izmjene problematične sa upravnopravnog, a bar djelomično i sa ustavnopravnog aspekta. To posebno proizlazi iz pravne prirode odluka koje donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne i područne samouprave (JLPS), kao i pravne prirode ”zaključka” na temelju kojima su roditeljima odgojiteljima priznavana prava sukladno Odluci.

PRAVNA PRIRODA ODLUKA GRADSKE SKUPŠTINE

Člankom 35. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ³ (ZLPRS) propisane su ovlasti predstavničkih tijela (pa tako i Skupštine Grada Zagreba;

Predstavničko tijelo:

• donosi statut jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,
• donosi odluke i druge opće akte kojima uređuje pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,
• osniva radna tijela, bira i razrješuje članove tih tijela te bira, imenuje i razrješuje i druge osobe određene zakonom, drugim propisom ili statutom,
• uređuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,
• osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne, odnosno područne (regionalne) samouprave,
• obavlja i druge poslove koji su zakonom ili drugim propisom stavljeni u djelokrug predstavničkog tijela.

Citiranim člankom odluke Skupštine grada Zagreba nedvojbeno su određene kao opći akti, odnosno – sukladno teoriji upravnog prava – podzakonski općenormativni akti. Ono što je iznimno važno sa upravnopravnog i ustavnopravnog stanovišta, je činjenica da podzakonski općenormativni akti ne smiju imati povratno (retroaktivno djelovanje), već se primjenjuju samo na potencijalne buduće situacije. Stoga takvom novom odlukom Skupština grada Zagreba može jedino ukinuti ili izmijeniti pomoć za roditelje odgojitelje ubuduće, što je i učinjeno prošlo ljeto. ⁴ Navedeno je propisano i člankom 90. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske ⁵;

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

PRAVNA PRIRODA ZAKLJUČAKA

Člankom 6. Odluke propisano je sljedeće;

Zahtjev za ostvarivanje novčane pomoći podnosi se gradskome upravnom tijelu nadležnom za provedbu mjera populacijske politike (u daljnjem tekstu: nadležno gradsko upravno tijelo).

Novčana pomoć ostvaruje se od prvog dana idućeg mjeseca nakon podnošenja zahtjeva.

Dokazi potrebni za rješavanje o novčanoj pomoći, dostavljaju se u izvorniku ili u preslici uz predočenje izvornika.

Nadležno gradsko upravno tijelo zaključkom odlučuje o novčanoj pomoći u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva.

Novčanu pomoć može ostvariti samo jedan od roditelja za zajedničku djecu iz zajedničkog kućanstva.

Člankom 10. Odluke propisano je sljedeće;

Prigovor na zaključke iz članaka 6. i 7. ove odluke podnosi se gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave zaključka, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.

Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.

Iz navedenih članaka Odluke razvidno je da je donosioc imao namjeru iz postupka dodjele pomoći u potpunosti isključiti primjenu Zakona o općem upravnom postupku ⁶ (ZUP), pa tako posljedično i sudsku kontrolu odluka gradonačelnika od strane upravnih sudova. Nažalost, ovo je relativno česta praksa na svim razinama primjenjivača ZUP-a. Smatram kako je takva praksa pogrešna i nezakonita, ali isto tako ne proizvodi željene učinke.

Naime, predmetnim ”zaključkom” odlučuje se o pravima podnositelja zahtjeva na temelju podzakonskog općenormativnog akta (Odluke) na autoritativan način, što ”zaključak” sigurno čini – upravnim aktom. Činjenica da je takav akt Odlukom pogrešno definiran kao ”zaključak ⁷nema i ne smije imati nikakve posljedice na stvarnu i suštinsku prirodu takvog akta, te na mogućnost sudske zaštite.

Ovo potvrđuje i Ustavni sud Republike Hrvatske (USUD), u svojim odlukama U-III-2042/2013 i U-III-2100/2014 od 19. svibnja 2020. ⁸Tako u odluci U-III-2100/2014 USUD navodi sljedeće;

Iz navedenog proizlazi da su odluke o prigovorima, koje donosi ministar, na Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje konačne. Stoga se čini da oko pitanja pravne naravi pojedinačnih akata koje je prethodno donosilo Ministarstvo (sada Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju Republike Hrvatske; u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja, sukladno člancima 8. i 15. Zakona o poljoprivredi, “Narodne novine” broj 118/18.; u daljnjem tekstu: ZoP/18) u postupcima provedbe mjera poljoprivredne politike oko pitanja dopuštenosti pokretanja upravnog spora (ili korištenja nekog drugog oblika sudske zaštite) protiv takvih pojedinačnih akata postoji sustavni problem na zakonodavnoj razini kao i na razini sudske prakse pred upravnim/redovnim sudovima.

(…)

Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje kako u postupku pred nadležnim Visokim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima. Naime, u postupku pred nadležnim upravnim sudovima stajalište je upravnih sudova da se ne radi o upravnom aktu. (…)

Dakle, svi korisnici su pravo korištenja pomoći dobili na temelju ”zaključka”, za koji smatram (a to potvrđuje i citirana praksa USUD-a) da ispunjava sva obilježja upravnog akta. Čak i ako se ne složimo oko pravne prirode tih ”zaključaka”, nedvojbeno je kako USUD naglašava kako mora postojati mogućnost sudske zaštite, što znači da ti akti – obavezno stječu pravomoćnost. Kako su svi ti ”zaključci” u međuvremenu postali pravomoćni, korisnici pomoći su pravo na pomoć stekli na temelju pravomoćnog (upravnog) akta, u koje Grad Zagreb više ne može i ne smije intervenirati. ⁹

Zaključno, moram reći kako mislim da je mjera roditelj odgojitelj duboko problematična te da nikad nije ni trebala postojati. Ipak, ne može se pobjeći od činjenice da su korisnici do pomoći koju mjera pruža došli na zakonit način, te da je način na koji su im tako stečena prava oduzeta pravno problematičan.

 

Opće upravno pravo Upravno postupovno pravo Grad Zagreb podzakonski općenormativni akt roditelj odgojitelj upravni akt upravni postupak

1. Puni tekst dostupan ovdje.
2. Puni tekst dostupan ovdje.
3. NN 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19, 144/20.
4. Vidi ovdje.
5. NN 56/90, 135/97, 08/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10, 05/14.
6. NN 47/09, 110/21
7. Zaključak je inače postupovni akt koji se u određenim situacijama donosi unutar upravnog postupka sukadno ZUP-u, vidi članak 77. ZUP-a. Stoga je dodatno nejasno zašto se donosioc odlučio baš za ovakvu terminologiju.
8. Vidi ovdje.
9. Osim putem izvanrednih pravnih lijekova sukladno ZUP-u, ako smatraju kako su ispunjeni uvjeti.