Na webstranici esavjetovanja je 24. ožujka 2022. objavljen Nacrt prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, za koji će javno savjetovanje biti otvoreno do 23. travnja 2022.

Ključne izmjene koje se predlažu odnose se na;

• Uvođenje e-žalbe kao isključivog načina podnošenja žalbe.
• Omogućavanje naručiteljima da nastave postupak ukoliko dođe do žalbe na dokumentaciju o nabavi koja nije dopuštena ili je očito nepravodobna.
• Ukoliko žalba ne sadrži žalbene navode, tada će ju DKOM moći odbaciti kao neurednu bez pozivanja naručitelja na uređenje žalbe u tom dijelu.
• Usklađivanje Zakona o javnoj nabavi (ZJN) sa Zakonom o obnovi. ¹
• Drastične promjene u određivanju iznosa žalbenih naknada.

Ovdje bih se posebno htio osvrnuti na predložene promjene u iznosu žalbenih naknada, ali i na općeniti smjer u javnonabavnoj normativi i praksi koji se u Republici Hrvatskoj može primjetiti u posljednjih nekoliko godina.

Predlaže se članak 430. stavak 1. ZJN-a promijeniti na sljedeći način;

Žalitelj je obvezan platiti naknadu za pokretanje žalbenog postupka u iznosu od:

a. 10.000,00 kuna za procijenjenu vrijednost nabave do 2.000.000,00 kuna,

b. 0,5 % procijenjene vrijednosti nabave, za procijenjenu vrijednost nabave od 2.000.000,01 kuna do 100.000.000,00 kuna,

c. 500.000,00 kuna za procijenjenu vrijednost nabave veću od 100.000.000,00 kuna.

Citiranim stavkom iznosi žalbene naknade dižu se za minimalno nekoliko puta praktički za sve kategorije vrijednosti predmeta nabave, bez jasnog obrazloženja predlagatelja i bez jasno provedenog testa razmjernosti. Ipak, ono što je posebno problematično je činjenica da se predlaže brisanje stavka 2. članka 430. ZJN-a, kojim je propisana jedinstvena žalbena naknada za žalbu na dokumentaciji o nabavi u iznosu od 5.000,00 kuna, te se sada predlaže da se ta žalbena naknada također računa sukladno gore citiranom prijedlogu. Dakle, predlaže se ukidanje fiksnog iznosa žalbene naknade za žalbu na dokumentaciju o nabavi, te se i ovdje žalbena naknada računa sukladno procijenjenoj vriejdnosti nabave u predmetnom postupku.

Dakle, za ilustraciju, za žalbu na dokumentaciju o nabavi u postupcima vrijednosti veće od 100.000.000,00 kuna – žalbena naknada raste sto puta.

Ovakav prijedlog ne samo da ne može proći test razmjernosti, nego je vjerojatno i neustavan. Naime, Ustavni sud u svom rješenju od 9. srpnja 2019. ² navodi sljedeće;

Međutim, kako ustavna jamstva podrazumijevaju zaštitu prava građana koja je stvarna i učinkovita, ta ograničenja ne mogu biti takva i u toj mjeri nerazmjerna da dovode u pitanje samu bit prava na
žalbu. Svrha pravila koja uređuju formalne i procesne pretpostavke za podnošenje nekog pravnog sredstva jest osigurati pravilno provođenje odgovarajućih postupaka, pri čemu stranke u postupku moraju računati na to da će se propisana pravila primijeniti i u njihovu slučaju. Međutim, propisana pravila ne smiju biti takva da je za stranku pravno sredstvo koje joj je na raspolaganju zapravo bezizgledno, kao što ni način primjene tih pravila u konkretnom slučaju ne smije dovesti do toga da stranka bude neosnovano lišena pravnog sredstva koje joj je na raspolaganju.

Posljedica ovakvog rješenja (ukoliko bude usvojeno) će biti značajno smanjivanje ne samo zaista manjeg dijela zlonamjernih žalbi, već općenito žalbi na dokumentacije o nabavi. Time će se smanjiti mogućnost provjere objektivne zakonitosti dokumentacija o nabavi, te će biti značajno teže ustanoviti i ispraviti nezakonita pogodovanja i odredbe dokumentacija o nabavi koje imaju za cilj suziti tržišno natjecanje. To će, naravno, imati izravne posljedice na zakonitost kasnijih odluka o odabiru.

Ono što je posebno zabrinjavajuće je činjenica kako je ovakav prijedlog samo još jedan u nizu zakonskih rješenja i stavova prakse koji značajno sužavaju prostor za korištenje pravnih lijekova u postupcima javne nabave, ali i cijeli sustav javne nabave guraju u zonu privatnog ugovaranja države sa gospodarskim subjektima sve više lišenu kontrole zakonitosti postupanja.

Evo kratkog sažetka;

• Zakonom o obnovi se iz obnove potresima pogođenih područja (vrijednost predmetne obnove se procjenjuje na desetke milijardi kuna) praktički u potpunosti isključuje primjena ZJN-a ³, čime se šalje poruka da je u redu (čak i na normativnoj razini, a kamoli na razini individualnih postupaka nabave) izbjegavati javnu nabavu.
• Provedba nabave ali i pravna zaštita u obnovi se propisuje – pravilnikom ⁴, čime se materija koja bi morala biti u nadležnosti zakonodavca (kao što je slučaj sa Zakonom o općem upravnom postupku (ZUP) i ZJN-om) prebacuje na izvršnu vlast. Također, na taj način se potencijalnim žaliteljima onemogućuje korištenje velikog broja žalbenih navoda ali i procesnopravnih instituta koje im pružaju i ZUP i ZJN.
• DKOM odnedavno tvrdi kako postupak javne nabave – nije upravni postupak. ⁵Pitanje pravne prirode javnonabavnog postupka nije isključivo od teoretske važnosti. Naime, ovakvim shvaćanjem DKOM-a dolazi do dodatne nepotrebne fragmentacije pravnih postupaka u Republici Hrvatskoj, što se uklapa u opću tendenciju proglašavanja pravnih postupaka – ”sui generis” postupcima, vjerojatno sa ciljem izbjegavanja primjene ZUP-a. Također, ovakvim shvaćanjem se žaliteljima onemogućava zaštita njihovih prava kroz institute ZUP-a.
• DKOM i Visoki upravni sud Republike Hrvatske (VUSRH) smatraju kako gospodarski subjekt, da bi dokazao pravni interes za podnošenje žalbe, mora dokazati da ima pravni interes za dobivanje predmetnog ugovora o javnoj nabavi, odnosno baš tog ugovora koji se dodjeljuje na temelju postupka koji je u tijeku i u okviru kojega se i želi podnijeti žalba.Takvo tumačenje sužava broj mogućih žalitelja u postupcima javne nabave, ali i nije u skladu sa dugogodišnjom uspostavljenom praksom Suda Europske unije (SEU). ⁶

Sve navedeno ukazuje kako se područje primjene ZJN-a, ali i prostor za podnošenje žalbi, kao i krug potencijalnih žalbenih navoda u hrvatskim postupcima javne nabave – sužava. Podnošenje žalbi u postupcima javne nabave se u javnosti često navodi kao glavni razlog otezanja i dugotrajnih javnonabavnih postupaka. Ipak, čini mi se kako se taj problem i objektivni interes države i naručitelja da brzo i učinkovito nabavljaju potrebna dobra/usluge/radove redovito promatra u vakuumu s obzirom na druge legitimne ciljeve u postupcima javne nabave (sprečavanje korupcije, trošenje što manje proračunskih sredstava za predmete nabave što više kvalitete), ali i legitimne ciljeve koji su iznad samog javnonabavnog sustava – pravnu sigurnost, objektivnu zakonitost, pravo na učinkovit pravni lijek i trodiobu vlasti.

Upravno postupovno pravo DKOM Javna nabava upravni postupak Ustavni sud VUSRH Zakon o javnoj nabavi Zakon o obnovi

1. https://www.zakon.hr/z/2656/Zakon-o-obnovi-zgrada-oštećenih-potresom-na-području-Grada-Zagreba%2C-Krapinsko-zagorske-županije%2C-Zagrebačke-županije%2C-Sisačko-moslavačke-županije-i-Karlovačke-županije
2. Vidi ovdje.
3. Za više vidi ovdje.
4. Za više vidi ovdje.
5. Za više vidi ovdje.
6. Za više vidi ovdje.