Člankom 280. stavkom 8. Zakona o javnoj nabavi ¹ propisano je kako se ponuda ili konačna ponuda ne smije mijenjati nakon isteka roka za dostavu ponuda. U nastavku ću analizirati rješenje Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) i presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (VUSRH) u predmetu u kojem je upravo primjenom i tumačenjem navedenog članka došlo do poništenja odluke o odabiru. Navedeni predmet daje priliku za analiziranje granica (ne)dopuštenosti izmjene ponude, te ću pokušati dokazati (kroz usporedbu sa relevantnom praksom Suda Europske unije (SEU)) kako su i DKOM i VUSRH uspostavili pretjerano gramatičko tumačenje ove odredbe.

DKOM u rješenju od 7. veljače 2022. ² navodi sljedeće;

Osim toga, iz spisa predmeta proizlazi da je odabrani ponuditelj izmijenio svoju ponudu kada je naručitelju dostavio dokumentaciju u kojoj navodi da mu Stručnjaka 2 – lvana Žeravicu (koji je u ESPD obrascu ponuditelja naveden kao stručnjak kojim odabrani ponuditelj raspolaže od trenutka podnošenja ponude) zapravo stavlja na raspolaganje gospodarski subjekt (Nik-projekt d.o.o.) koji je različit od gospodarskog subjekta Dom commerce d.o.o., koji gospodarski subjekt mu je tog istog stručnjaka stavio na raspolaganje u inicijalnoj ponudi i koji je u inicijalnom ESPD obrascu odabranog ponuditelja naveden kao gospodarski subjekt na čiju se sposobnost odabrani ponuditelj oslanja. Dakle, u konkretnom slučaju odabrani ponuditelj je uvođenjem novog gospodarskog subjekta (Nik-projekt d.o.o.) koji nije sudjelovao u inicijalnoj ponudi izmijenio svoju ponudu, čime je prešao granice primjene članka 293. ZJN 2016 te povrijedio odredbu članka 280. stavka 8. ZJN 2016 kojom je propisano da se nakon isteka roka za dostavu ponuda, ponuda ili konačna ponuda ne smije mijenjati. Slijedom navedenog, primjenom mjerodavnog prava na utvrđeno činjenično stanje, u žalbenom postupku je utvrđeno da je naručitelj u konkretnom slučaju nezakonito postupio kada je odabrao ponudu koja je izmijenjena nakon roka za dostavu ponuda te je žalbeni navod ocijenjen kao osnovan.

Navedeno rješenje je neuspješno osporeno pred VUSRH-om, koji u presudi od 1. travnja 2022. ³ navodi sljedeće;

Također, prvotužitelj je nakon predaje ponuda i proteka roka za predaju ponuda izmijenio svoju ponudu u odnosu na stručnjaka 2 na način da je za potrebe raspolaganja tim stručnjakom zamijenio gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost oslanja i to umjesto prvotno na Dom commerce d.o.o., sada na Nik-projekt d.o.o., a koji gospodarski subjekt u ponudi predanoj u roku za predaju ponuda nije bio naveden kao gospodarski subjekt na čiju se sposobnost oslanja niti je bio nominiran kao podugovaratelj kojeg sad ujedno i nominira kao podugovaratelja, iz čega proizlazi da je izmijenio svoju inicijalnu ponudu naknadnim uvođenjem potpuno novog gospodarskog subjekta. Tužitelji smatraju da nije došlo do izmjene ponude jer nominirani stručnjak nije promijenjen te da je moguća naknadna zamjena podugovaratelja i gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost oslonio. Međutim, pretpostavka za zamjenu podugovaratelja na čiju se sposobnost odabrani ponuditelj oslanja je da se u postupku pregleda i ocjene ponuda utvrdi da postoji osnova za isključenje prvotno nominiranog podugovaratelja na čiju se sposobnost ponuditelj oslanja, a iz podataka spisa predmeta proizlazi da je drugotužitelj smatrao da je već inicijalna ponuda udovoljavala kriterijima za odabir gospodarskog subjekta, zbog čega pravilno zaključuje tuženik da nisu ni ispunjeni uvjeti iz članka 275. stavka 2. ZJN-a.

Smatram kako DKOM i VUS nisu u pravu kada tvrde da da je odabrani ponuditelj nezakonito izmijenio svoju ponudu kada je u konkretnom slučaju uvelo novog gospodarskog subjekta koji nije sudjelovao u inicijalnoj ponudi. Iako je u postupku formalno zaista došlo do ”dodavanja” novog gospodarskog subjekta na kojeg se ponuditelj oslonio – činjenično se nije ništa promijenilo budući da je isti stručnjak kojeg je ponuditelju na raspolaganje ustupio originalni gospodarski subjekt, sada ustupljen od strane novog gospodarskog subjekta.

DKOM i VUS u ovoj situaciji pristupaju gramatičkom tumačenju norme članka 280. stavka 8. ZJN-a kojom je propisano da se ponuda ne smije mijenjati nakon isteka roka za dostavu ponuda. DKOM i VUS na taj način ignoriraju sadržaj i značenje ovakve izmjene za sam postupak javne nabave.

U konkretnom predmetu, naručitelj traži dokazivanje raspolaganja stručnjacima za izvršenje predmeta ugovora. Nominiranjem pojedinih stručnjaka, gospodarski subjekti (ponuditelji) omogućuju naručitelju ocjenu njihove stručnosti, ocjenu njihova obrazovanja, radnog iskustva i dosada izvršenih za predmet nabave relevantnih projekata, te omogućuju naručitelju usporedbu stručnjaka različitih ponuditelja kako bi utvrdio ispunjenje uvjeta iz predmetne točke DON-a, ali i različito bodovanje različitih ponuda. Dakle, nominiranje stručnjaka je strogo osobno, budući da o životopisima i radnom iskustvu nominiranih stručnjaka ovisi hoće li ponuditelj moći nastaviti sudjelovanje u postupku te hoće li na kraju biti izabran odabranim ponuditeljem. Dakle, ako se ponuditelj oslanja na sposobnost drugog gospodarskog subjekta kod ispunjenja ovih konkretnih uvjeta tehničke i i stručne sposobnosti – ponuditelj se oslanja na strogo osobno određenog stručnjaka koji ima potrebna znanja i iskustvo tražena od strane naručitelja.

Promjenom gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost odabrani ponuditelj oslanja nije se sadržajno ništa promijenilo, budući da će predmetni posao obavljati isti stručnjak.

Ovakav stav DKOM-a i VUS-a suprotan je i načelu razmjernosti. Gramatičkim tumačenjem primjenjivih normi DKOM i VUS zbog sadržajno nepostojećeg propusta iz postupka isključuju ekonomski najpovoljnijeg ponuditelja, i naručitelja onemogućuju u sklapanju ugovora koji bi ga financijski najmanje opteretio. Ovaj stav potvrđuje i presuda SEU-a u predmetu C-87/94R Commision v Belgium ⁴ gdje SEU zaključuje kako jedino nepoštivanje temeljnih (fundamentalnih) uvjeta može dovesti do isključenja ponuditelja. Navedeno potvrđuje i Sue Arrowsmith, ⁵ koja navodi kako je, u skladu s načelom razmjernosti, moguće zanemariti uvjete koji nisu temeljni (fundamentalni) kao što su minorni postupovni uvjeti.

Dalje, ovdje je posebno važna presuda u predmetu C-396/14 MT Hojgaard & Zublin.⁶ U navedenom predmetu riječ je bilo o pregovaračkom postupku (sektorska nabava) u kojem je jedan od predkvalificiranih ponuditelja bila i zajednica ponuditelja koja se sastojala od dva gospodarska subjekta. Nakon što se predmetna zajednica ponuditelja predkvalificirala u postupku, jedan od gospodarskih subjekata je bankrotirao, a naručitelj je dopustio preostalom gospodarskom subjektu da u nastavi postupak samostalno. Jedan od razloga zašto je naručitelj to dopustio je činjenica da je preostali gospodarski subjekt preuzeo preko 50 zaposlenika od bankrotiranog gospodarskog subjekta, uključujući ključno osoblje za izvršenje predmeta nabave. Taj preostali gospodarski subjekt je na kraju proglašen odabranim ponuditeljem. Takva odluka naručitelja je bila predmetom žalbe, a žalbeno tijelo je postavilo upit za rješavanje prethodnog pitanja SEU.

SEU u presudi navodi sljedeće;

Načelo jednakog tretmana ponuditelja, koje ima za cilj podupiranje razvoja zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja među poduzetnicima koji sudjeluju u postupku javne nabave, određuje da ponuditelji pri oblikovanju uvjeta svojih ponuda imaju jednake izglede i podrazumijeva podvrgavanje tih ponuda istim uvjetima za sve natjecatelje (presude od 29. travnja 2004., Komisija/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, t. 110. i od 12. ožujka 2015., eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, t. 33.).

Stroga primjena načela jednakog tretmana ponuditelja, kao što je to navedeno u članku 10. u vezi s člankom 51. Direktive 2004/17, dovodi do zaključka da samo oni gospodarski subjekti koji su prethodno odabrani kao takvi mogu podnijeti ponude i postati uspješni ponuditelji.

Taj pristup temelji se na članku 51. stavku 3. Direktive 2004/17, prema kojem naručitelji „provjeravaju udovoljavaju li ponude koje su dostavili odabrani ponuditelji”, što pretpostavlja, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 63. svojeg mišljenja, pravnu i materijalnu istovjetnost između prethodno odabranih gospodarskih subjekata i onih koji podnose ponude.

Međutim, zahtjev pravne i materijalne istovjetnosti naveden u prethodnoj točki ove presude može se ublažiti kako bi se osiguralo odgovarajuće natjecanje u pregovaračkom postupku, kao što je to propisano člankom 54. stavkom 3. Direktive 2004/17.

S tim u svezi, naručitelj ne krši to načelo kada jednom od dvaju gospodarskih subjekata koji su bili dio zajednice poduzetnika koju je, kao takvu, taj naručitelj pozvao na dostavu ponuda odobri da zamijeni tu zajednicu nakon prestanka njezina postojanja i da u vlastito ime sudjeluje u pregovaračkom postupku za dodjelu ugovora o javnoj nabavi, pod uvjetom da se utvrdi, s jedne strane, da taj gospodarski subjekt sâm ispunjava uvjete koje je utvrdio navedeni naručitelj i, s druge strane, da nastavak njegova sudjelovanja u navedenom postupku ne dovodi do pogoršanja konkurentskog položaja drugih ponuditelja.

Smatram kako je navedena presuda apsolutno primjenjiva i u ovom slučaju, iako nije riječ o istoj vrsti postupka javne nabave. Naime, u predmetu presude SEU-a riječ je o neusporedivo većem zadiranju u istovjetnost gospodarskih subjekata koji sudjeluju u postupku nego što je riječ u predmetnom postupku. Dakle, ako SEU dopušta ovakvu izmjenu na strani zajednice ponuditelja za vrijeme trajanja javnonabavnog postupka, nedvojbeno se mora zaključiti kako je dopustiva i izmjena koja je učinjena u ovom predmetu.

Ono što je bitno naglasiti je da SEU navodi kako se zahtjev pravne i materijalne istovjetnosti gospodarskih subjekata koji sudjeluju u postupku može ublažiti kako bi se osiguralo odgovarajuće (tržišno) natjecanje. Također, u paragrafu 44. presude SEU navodi dva kumulativna kriterija koji moraju biti ispunjeni kako bi se ”promijenjenom” ponuditelju dopustio nastavak sudjelovanja u postupku;

• gospodarski subjekt mora i u ”novom” obliku ispunjavati uvjete naručitelja iz DON-a, te
• nastavak sudjelovanja tako ”promijenjenog” gospodarskog subjekta u postupku javne nabave ne smije dovesti do pogoršanja konkurentskog položaja drugih ponudutelja.

Smatram kako je odabrani ponuditelj, zamjenom gospodarskog subjekta na čiju sposobnost se oslanja, ali zadržavanjem istog stručnjaka za izvršavanje predmetnog dijela ugovora o nabavi i dalje ispunjavala tražene uvjete iz DON-a. Također, smatram kako takva promjena nije nikako druge gospodarske subjekte dovela u nepovoljniji položaj, budući da se aposlutno ništa nije promjenilo pri pregledu i ocjeni ponuda. Naručitelj je naime i dalje bio u situaciji da ocjenjuje ispunjava li isti stručnjak uvjete iz DON-a.

Ovo je posebno potvrđeno i u presudi SEU-a u predmetu C-697/17 Telecom Italia. ⁷ U navedenom predmetu bilo je riječ o ograničenom postupku u kojem je jedan od gospodarskih subjekata pozvanih u ograničeni postupak za vrijeme trajanja postupka javne nabave započeo postupak preuzimanja drugog gospodarskog subjekta koji je također bio pozvan u isti ograničeni postupak. Preuzeti gospodarski subjekt na kraju nije podnio ponudu.

SEU u presudi (inter alia) navodi sljedeće;

S druge strane, povećanje ekonomske i tehničke sposobnosti natjecatelja nakon prethodnog odabira nije protivno interesima javnog naručitelja. Čak se može smatrati prirodnim to da natjecatelj osigura sredstva koja mu omogućuju da zajamči pravilno izvršenje ugovora.

(…)

Imajući u vidu prethodna razmatranja, treba utvrditi da je u situaciji u kojoj se materijalna sposobnost gospodarskog subjekta koji želi nastaviti sudjelovanje u postupku dodjele ugovora o javnoj nabavi kao ponuditelj isključivo povećala teoretski ispunjen kriterij prema kojem taj subjekt – kad ne postoji njegova pravna ili materijalna istovjetnost u fazi prethodnog odabira i na posljednji dan roka za podnošenje ponuda – mora dokazati da i dalje ispunjava zahtjeve što ih je prvotno utvrdio javni naručitelj.

Kada je, u predmetnom slučaju, riječ o poštovanju kriterija prema kojem nastavak ponuditeljeva sudjelovanja u postupku dodjele ugovora o javnoj nabavi ne smije dovesti do pogoršanja konkurentskog položaja drugih ponuditelja, treba istaknuti da se odredbama prava Unije različitima od onih koje uređuju područje javne nabave nastoji osigurati da se slobodno i nenarušeno tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu ne ugrozi radnjama spajanja poput onih u glavnom postupku. Prema tome, dok god gospodarski subjekt postupa uz poštovanje tih posebnih pravila ne može se smatrati da njegovo sudjelovanje u takvoj radnji može, kao takvo, dovesti do pogoršanja konkurentskog položaja drugih ponuditelja samo zato što subjekt nastao spajanjem ima povećanu ekonomsku i tehničku sposobnost.

Dakle, SEU smatra prihvatljivim nastavak sudjelovanja u postupku ponuditelja koji se toliko statusno izmijenio da je čak i preuzima drugog ponuditelja u istom postupku, stoga je upitan stav DKOM-a i VUS-a da je nedopušteno da postupak javne nabave nastavi ponuditelj koji je zamjenom gospodarskih subjekata na čiju se sposobnost oslanjao zadržao na raspolaganju – potpuno istog stručnjaka.

Ovdje je važno upozoriti i na srodnost odredaba ZJN-a o oslanjanju na sposobnost drugih subjekata (članci 273.-278.) i odredaba ZJN-a o podugovaranju (članci 220.-226.). Takvog je stava i Carina Risvig Hamer,⁸ koja srodnost odredaba o mogućnosti zamjene gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost ponuditelj oslanja širi čak i na zamjenu samog ugovaratelja za vijeme trajanja ugovora.

Naime, i kod oslanjanja na sposobnost drugih gospodarskih subjekata i kod podugovaranja naručitelj ima ovlast zahtijevati od ponuditelja zamjenu gospodarskog subjekta za kojeg postoje osnove za njihovo isključenje.

Ipak, jedino je kod podugovaranja ugovaratelju (odabranom ponuditelju) izričito dana ovlast zahtijevanja promjene podugovaratelja novim podugovarateljem koji također mora ispunjavati uvjete iz DON-a. Smatram kako je promjena podugovaratelja u fazi izvršenja ugovora značajno manje transparentna od zamjene gospodarskog subjekta na čiju se sposobnost ponuditelj oslanja. Naime, u fazi izvršenja ugovora javnonabavni postupak je završio te više ne postoji nikakvo tržišno natjecanje. Kod zamjene gospodarskog subjekta na čiju sposobnost se ponuditelj oslanja naručitelj još uvijek ima priliku ocijeniti sve pristigle ponude, te sukladno načelu tržišnog natjecanja i razmjernosti utvrditi kako takva zamjena utječe na ponude te eventualno izabrati i nekog drugog ponuditelja.

Stoga smatram da ukoliko je ZJN-om ugovaratelju (odabranom ponuditelju) dano pravo da inicira promjenu podugovaratelja, argumentum a maiori ad minus to pravo mora biti dano i ponuditelju za vrijeme postupka javne nabave i u pogledu gospodarskih subjekata na čiju se sposobnost oslanja.

Nekategorizirano DKOM Javna nabava oslanjanje na sposobnost drugog gospodarskog subjekta SEU VUSRH

1. NN 120/16, ZJN
2. Vidi ovdje.
3. Vidi ovdje.
4. Vidi ovdje.
5. Arrowsmith, S., The Law of Public and Utilities Procurement, Vol 1, Sweet and Maxwell 2014., paragafi 7-157.
6. Vidi ovdje.
7. Vidi ovdje.
8. Risvig Hamer, C., Commentary of Article 63 of Directive 2014/24/EU., u Steinecke, M., Vesterdorf, P. L. (eds), EU Public Procurement Law – Brussels Commentary, Nomos 2018., str. 691.