Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) već dugi niz godina ima praksu u kojoj ne priznaje pravo na žalbu gospodarskom subjektu čija je ponuda skuplja od naručiteljeve procijenjene vrijednosti. Tako, na primjer, DKOM u svom rješenju od 28. svibnja 2019. ¹ navodi sljedeće;

Dakle, iako u predmetnom postupku žalitelj ima status ponuditelja, sama ta činjenica ne znači da bezuvjetno i a priori ima pravo na žalbu. Naime, uvidom u žalbu žalitelja utvrđeno je da žalitelj ne osporava razloge odbijanja svoje ponude utvrđene u Odluci o odabiru, odnosno, ne osporava od strane naručitelja utvrdenu neprihvatljivost svoje ponude s obzirom na to da premašuje procijenjenu vrijednost nabave, odnosno osigurana sredstva naručitelja. Žalitelj je u konkretnom slučaju morao osporavati ocjenu naručitelja u odnosu na razloge odbijanja njegove ponude te dokazati da je njegova ponuda valjana te da upravo stoga on ima pravni interes za dobivanje predmetnog ugovora i da je pretrpio ili bi mogao pretrpjeti štetu od kršenja subjektivnih prava. Medutim, s obzirom na to da u konkretnom slučaju žalitelj ne osporava sve razloge odbijanja svoje ponude, njegova ponuda ne može niti biti odabrana te zbog toga žalitelj nikako ne bi mogao niti pretrpjeti štetu.

Navedeni stav potvrđuje i VUSRH, koji u presudi od 26. srpnja 2019. ² povodom tužbe u istom predmetu. Argumentacija VUSRH-a je identična DKOM-ovoj;

Odredbom članka 401. stavak l. ZJN-a 2016 propisano je da pravo na žalbu ima svaki gospodarski subjekt koji ima ili je imao pravni interes za dobivanje određenog ugovora o javnoj nabavi, okvirnog sporazuma, dinamičkog sustava nabave ili projektnog natječaja i koji je pretrpio ili bi mogao pretrpjeti štetu od navodnoga kršenja subjektivnih prava. Tužitelj nije dokazao postojanje pretpostavki iz članka 401. stavak l. ZJN-a 2016. Njegova ponuda je odbijena kao neprihvatljiva, a on žalbenim razlozima niti ne osporava razloge zbog kojih je njegova ponuda odbijena. Ponuda koja premašuje procijenjenu vrijednost je neprihvatljiva, zbog čega je nevaljana te, u takvoj situaciji, nedostaje pravni interes za izjavljivanje žalbe. S obzirom da pretpostavke iz članka 401. stavka 1. ZJN 2016. moraju biti ispunjene kumulativno, kad nije utvrđen pravni interes, nije niti potrebno dokazivati moguću štetu.

Navedena praksa je neopravdano, ali i nelogično, sužavala pravni interes za korištenje pravnih lijekova u postupcima javne nabave. Nelogično zato što, ako se detaljno iščita, sugerira da ponuditelj sa previsokom ponudom pravi interes za korištenje pravnih lijekova može imati jedino ako ospori činjenicu da je njegova ponuda skuplja od procijenjene vrijednosti nabave.

O problemima s praksom DKOM-a i VUSRH-a kod priznavanja pravnog interesa za korištenje pravnih lijekova već sam pisao u nedavnom članku za EPPPL. ³ U tom radu (inter alia) navodim kako se ponuditelju čija je ponuda viša od procijenjene vrijednosti nabave pravo na podnošenje žalbe mora priznati zato što uvijek postoji mogućnost da će naručitelj odlučiti (biti u mogućnosti) osigurati dodatna sredstva u tom postupku javne nabave.

Člankom 3. stavkom 13. Zakona o javnoj nabavi ⁴ (ZJN) neprihvatljiva ponuda se definira kao svaka ponuda čija cijena prelazi planirana, odnosno osigurana novčana sredstva naručitelja za nabavu ili ponuda ponuditelja koji ne ispunjava kriterije za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta. Dalje, člankom 298. točkom 1.9. ZJN-a je propisano kako je naručitelj obvezan poništiti postupak javne nabave ako je cijena najpovoljnije ponude veća od procijenjene vrijednosti nabave, osim ako javni naručitelj ima ili će imati osigurana sredstva.

Dakle, sukladno citiranim odredbama ZJN-a, ako je naručitelj procijenio
vrijednost ugovora na nižu vrijednost prilikom objave dokumentacije o nabavi, ima mogućnost pokušati osigurati dodatna sredstva kasnije u postupku ako se pokaže da je najpovoljnija ili jedina važeća ponuda skuplja od procijenjene vrijednosti nabave. Ako žalba ne bude odbačena, i ako DKOM poništi odluku o odabiru, postoji mogućnost da će naručitelj osigurati dodatna sredstva te odabrati ponudu sa vrijednosti većom od inicijalne procijenjene vrijednosti nabave. Stoga – pravni interes za podnošenje žalbe takvog ponuditelja nedvojbeno postoji, te tumačenje pravnog interesa koje bi navedeno negiralo krši subjektivna prava takvog ponuditelja, narušava objektivnu zakonitost, ali i onemogućuje naručitelja u korištenju svog zakonskog prava na reevaluaciju dostupnih sredstava za predmetni postupak javne nabave. Naručitelj može odlučiti kako je osiguranje dodatnih sredstava jeftinije, ekonomski isplativije i brže rješenje od provođenja novog postupka javne nabave.

Zaključkom od 30. lipnja 2022. ⁵ DKOM odstupa od gore navedene prakse. Između ostaloga, DKOM navodi sljedeće;

U okolnostima u kojima je naručitelj u postupku pregleda i ocjene ponuda ponudu ponuditelja čija cijena prelazi osigurana novčana sredstva naručitelja za nabavu ocijenio neprihvatljivom te ju nije rangirao sukladno propisanim kriterijima za odabir ekonomski najpovoljnije ponude, već je istu odbio iz navedenog razloga, tom se ponuditelju ne može uskratiti pravo na žalbu na odluku o odabiru. Naime, ukoliko bi žalbom na odluku o odabiru uspio osporiti valjanost odabrane ponude, u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda koji će uslijediti nakon poništenja odluke o odabiru njegova bi ponuda, ako naručitelj temeljem rangiranja ponuda istu ocijeni ekonomski najpovoljnijom, mogla biti odabrana za sklapanje ugovora o javnoj nabavi ukoliko naručitelj osigura dodatna novčana sredstva, sukladno članku 298. stavku 1. točki 9. ZJN 2016.

Stoga, u smislu odredbe članka 2.a. Direktive, ako naručitelj u postupku
pregleda i ocjene ponuda ponudu ponuditelja čija cijena prelazi trenutno osigurana novčana sredstva naručitelja nije rangirao temeljem primjene kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, već je donio odluku o odbijanju takve ponude, u tom slučaju odluka o odbijanju nije konačna pa se takvom ponuditelju ne može uskratiti pravo na žalbu na Odluku o odabiru.

Navedena promjena pravnog shvaćanja DKOM-a predstavlja iznimno važnu i hvalevrijednu promjenu u načinu utvrđivanja pravnog interesa za podnošenje žalbe u postupcima javne nabave. Na ovaj način DKOM ne samo da velikom krugu potencijalnih žalitelja omogućuje zaštitu svojih subjektivnih prava ali i objektivne zakonitosti, već i olakšava naručitelju donošenje odluke u skladu sa člankom 298. ZJN-a.

Ipak, važno je napomenuti da je DKOM ovim Zaključkom ispravio samo jedan dio svoje prakse o pravnom interesu za podnošenje žalbe. Naime, još uvijek nije izmijenjena praksa po kojoj se pravi interes priznaje isključivo ponuditelju koji dokaže da ima pravni interes za dobivanje ”konkretnog ugovora”, odnosno ugovora koji je predmet postupka javne nabave u tijeku. Takva praksa nije u skladu sa dugogodišnjom praksom Suda Europske unije (SEU) koji je zauzeo stav da se pravni interes za korištenje pravnih lijekova mora priznati ponuditelju koji svojim pravnim lijekom može dovesti do poništenja postupka javne nabave. Tada naručitelj može pokrenuti novi postupak javne nabave za nabavu istog predmeta nabave, te uspješni žalitelj svoj pravni interes izvodi iz mogućnosti da podnese novu ponudu u tom novom – ponovljenom postupku. Više možete pročitati ovdje, ali i u članku spomenutom supra.

Upravno postupovno pravo DKOM Javna nabava pravni interes Sud Europske unije

1. Vidi ovdje.
2. Vidi ovdje.
3. Vidi Turudić, M., Locus Standi and the Interpretation of ‘Interest to Obtain a Particular Contract’ in Public
   Procurement Remedies, European Public Private Partnership and Procurement Law Review 1/2022., https://epppl.lexxion.eu/article/EPPPL/2022/1/5
4. NN 120/16.
5. Vidi ovdje.