1. Uvod

Prije par dana jutarnji.hr (autorica Gordana Grgas) objavljuje važan i zanimljiv članak ¹ o nepoštivanju kolektivnih ugovora kao mogućem razlogu za isključenje iz postupaka javne nabave.

Priča kreće od Torstena Muellera (istraživač na European Trade Union Institute – ETUI) koji je na jednoj panel raspravi na konferenciji u organizaciji domaćih sindikata² naveo kako je jedan od učinkovitijih načina osiguranja poštivanja kolektivnih ugovora od strane poslodavaca – isključivanje onih koji ih ne poštuju iz postupaka javne nabave. Dalje, citira se Mirko Habijanec (predsjednik HUP-Udruge poslodavaca graditeljstva) koji se zalaže upravo za takva isključenja iz postupaka javne nabave kod nabave radova. Navodi kako u sektoru graditeljstva baš kod poštivanja granskog kolektivnog ugovora (koji vrijedi za cijeli sektor) ima puno problema, te da bi iskorak u kojem bi se gospodarski subjekti koji ne poštuju kolektivne ugovore isključivali iz postupaka javne nabave puno toga promijenio.

Tema je jako važna i navedene ideje su dobre, ali nisu nove i relativno su lako provedive, samo ne nalaze na razumijevanje kod zakonodavca. Stoga ovaj članak otvara neka važna pitanja o održivoj nabavi općenito, a posebno o načinu na koji je Hrvatska uskladila ZJN sa resornom javnonabavnom Direktivom 2014/24/EU.

2. Održiva nabava³

Održivu javnu nabavu može se definirati kao postupak u kojem ovlašteni javni naručitelji nabavljaju dobra, radove ili usluge pritom uzimajući u obzir: kriterije najbolje vrijednosti za novac kao cijena, kvaliteta, dostupnost, funkcionalnost, ali i;

– okolišne aspekte (”zelena javna nabava”: učinci na okoliš koje proizvod ili usluga imaju tijekom postojanja ili pružanja),

– socijalne aspekte: učinci na iskorjenjivanje siromaštva, jednakost u distribuciji resursa, uvjeti rada i ljudska prava.

Ispunjenju tih sekundarnih ciljeva održiva javna nabava može doprinijeti izravno izvršenjem ugovora (kada ponuditelj smanji emisije ugljičnog dioksida vezane za proizvodnju ili dostavu proizvoda ili usluge ili ako zaposli pripadnike socijalno ugroženih skupina), ili neizravno, potičući gospodarske subjekte da promijene svoju poslovnu praksu u tom smislu.

Kako načela održivog razvoja postaju sve važnija, pa tako i neizbježna odrednica ekonomskog razvoja zemalja, ona ne smiju biti upitna. Gospodarska moć države i njen sveobuhvatni utjecaj na tržište postupcima javne nabave dobra je podloga za ostvarivanje održivog razvoja. Implementiranjem načela održivog razvoja u kriterije za odabir najpovoljnije ponude posredno se utječe na usklađivanje poslovanja gospodarskih subjekata s načelima održivog razvoja.

Smatram kako je uključivanje održivih elemenata u postupke javne nabave ne samo korisno i nužno za omogućavanje održivog razvoja, već i obveza uspostavljena Ugovorima EU-a. Prije svega, iako je jedan od glavnih motiva za osnivanje EU-a ostvarenje zajedničkog i slobodnog tržišta, EU nije samo ekonomsko-tržišna zajednica. U srž EU-a utkane su i ideje održivog razvoja i zaštite ljudskih prava, kao temeljne odrednice specifičnog ekonomskog razvoja koje EU želi postići. Takve ideje postoje i u Ugovoru o funkcioniranju EU, čiji članak 3. stavak 3. navodi kako;

Unija uspostavlja unutarnje tržište. Ona radi na održivom razvoju Europe koji se temelji na uravnoteženom gospodarskom rastu i stabilnosti cijena, visoko konkurentnom socijalnom tržišnom gospodarstvu, s ciljem pune zaposlenosti i društvenog napretka, te visokoj razini zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša. Ona promiče znanstveni i tehnološki napredak. Ona suzbija društvenu isključenost i diskriminaciju, promiče socijalnu pravdu i zaštitu, ravnopravnost žena i muškaraca, međugeneracijsku solidarnost i zaštitu prava djeteta.

Navedeni članak jasno ocrtava opredjeljenje EU-a za održivim razvojem te odbacuje isključivo ekonomske razvojne motive, i uključuje i okolišne i socijalne elemente.

Dakle, održiva nabava se sastoji od okolišne (zelene) i socijalne nabave. Iako su u Hrvatskoj zelene politike zastupljenije u postupcima javne nabave od socijanih, ni jedna ni druga još uvijek nisu važan faktor u odabiru najpovoljnijih ponuditelja u postupcima javne nabave. Možda je jedan od razloga i činjenica da se naš zakonodavac odlučio – sve relevantne i primjenjive razloge isključenja – ostaviti fakultativnima.

3. Fakultativna isključenja po Direktivi i ZJN-u

Javnonabavnom Direktivom 2014/24/EU uspostavljaju se obvezni⁴ i fakultativni⁵ razlozi isključenja gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave.

Ono što je najvažnije napomenuti je da je člankom 57(4) Direktive državama članicama omogućeno da, ako žele, sve fakultativne razloge isključenja proglase – obveznima. Nažalost, to je vidljivo samo iz engleske verzije predmetnog članka, zbog vrlo lošeg prijevoda na hrvatski ta ovlast se praktički gubi;

Engleska verzija;

Contracting authorities may exclude or may be required by Member States to exclude from participation in a procurement procedure any economic operator in any of the following situations (…)

Hrvatska verzija;

Javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od država članica da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija (…)

Direktivom je, dakle, državama članicama dana velika mogućnost diskrecijskog odlučivanja hoće li neke ili sve fakultativne razloge isključenja ”pretvoriti” u obvezne kroz svoje resorno zakonodavstvo. Tako je na primjer⁶;

• Danska obveznim razlozima isključenja proglasila slučajeve kada se sukob interesa ne može ukloniti blažim mjerama (57(4)e) i ako je gospodarski subjekt kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju traženih podataka (57(4)h),
• Francuska obveznim razlozima isključenja proglasila slučajeve kada je gospodarski subjekt u stečaju (insolventan ili u postupku likvidacije) (57(4)b) i ako je gospodarski subjekt kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju traženih podataka (57(4)h),
• Italija, Španjolska i Rumunjska su SVE fakultativne razloge isključenja proglasili obveznima,
• Finska je obveznim razlozima isključenja proglasila slučajeve kada ponuditelj ima dokazane prijestupe iz prava okoliša, socijalnog i radnog prava određenog pravom Unije, nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili odredbama međunarodnog prava okoliša, socijalnog i radnog prava (57(4)a),
• Poljska je obveznim razlozima isključenja proglasila slučajeve kada ima dovoljno vjerodostojnih pokazatelja da je gospodarski subjekt sklopio sporazum s drugim gospodarskim subjektima kojima je cilj narušavanje tržišnog natjecanja (57(4)d), kada se narušavanje tržišnog natjecanja iz prijašnjeg uključi­vanja gospodarskog subjekta u pripremu postupka nabave ne može ukloniti drugim manje drastičnim mjerama (57(4)f), kada je gospodarski subjekt kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju traženih podataka (57(4)h), i ako je gospodarski subjekt pokušao na nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, doći do povjerljivih informacija koje bi mu mogle omogućiti nepoštenu prednost u postupku nabave ili da pruži krivu informaciju koja može imati materijalni utjecaj na odluke koje se tiču isključenja, odabira ili dodjele (57(4)i),
• Njemačka i Ujedinjeno kraljevstvo su pri transpoziciji sve fakultativne razloge za isključenje ostavili – fakultativnim.

Dakle, velik broj država članica je bar neke fakultativne razloge isključenja proglasio obveznim, dok su tri države članice (koje imaju možda i veće probleme sa vladavinom prava) sve fakultativne razloge isključenja proglasili obveznim.

Propustivši proglasiti fakultativne razloge isključenja obveznim, zakonodavac je osigurao slabu primjenu fakultativnih razloga isključenja u praksi, pogotovo kada se uzme u obzir obveza naručitelja da, ako žele primjeniti neki od fakultativnih razloga isključenja u postupku javne nabave, tu namjeru moraju objaviti već u dokumentaciji u nabavi. Dakle, unaprijed. Takvo uređenje onemogućuje naručitelju isključenje iz postupka gospodarskog subjekta ako ustanovi postojanje nekog od fakultativnih razloga isključenja za vrijeme trajanja postupka, a propustio je namjeru korištenja tog razloga isključenja navesti u dokumentaciji o nabavi. A kada se malo detaljnije pogledaju fakultativni razlozi isključenja, može se zaključiti da su neki toliko ozbiljni da bi potpisivanje ugovora sa gospodarskim subjektom kod kojega su utvrđeni bilo vrlo problematično.

4. Zaključak

Socijalna nabava, kao važan dio koncepta održive nabave, ima jako puno prostora za napredak u hrvatskom pravu javne nabave. Posebno se to vidi u primjeru koji je predmet ovog posta – potpisivanju javnonabavnih ugovora sa gospodarskim subjektima koji ne poštuju svoje obveze iz kolektivnih ugovora. Isključivanjem takvih gospodarskh subjekata iz postupaka javne nabave država može učiniti puno u promjeni djelovanja gospodarskih subjekata, te osigurati bolje poštivanje prava radnika.

Nažalost, naš zakonodavac je taj konkretan fakultativni razlog isključenja (kao i sve ostale) propustio učiniti obveznim razlozima isključenja, sukladno ovlastima iz članka 57(4) javnonabavne Direktive 2014/24/EU.

Na upit novinarke iz novinarke iz citiranog članka, Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja odgovara ”kako su kolektivni ugovori, odnosno kršenje obveza koje su njima određene, već sada obuhvaćeni člankom 254. Zakona o javnoj nabavi, zbog kojih naručitelj može isključiti gospodarskog subjekta.”

Na temelju svega navedenog supra, smatram kako kršenje kolektivnih ugovora (kao i drugih odrednica socijalne nabave) kao fakultativni razlog isključenja u Republici Hrvatskoj neće polučiti tražene rezultate. Potrebne su nam izmjene ZJN-a kojima ćemo temeljito reevaluirati opravdanost ostavljanja fakultativnih razloga isključenja – fakultativnima, a ne izmjene kojima sužavamo mogućnost podnošenja žalbi dizanjem naknada za pokretanje žalbenih postupaka i do sto puta.

 

Nekategorizirano fakultativni razlozi isključenja Javna nabava kolektivni ugovori

1. Dostupan ovdje, ali iza paywalla.
2. Više o konferenciji ovdje.
3. Za više vidi ovdje.
4. Članak 57(1); sudjelovanje u kriminalnoj organizaciji, korupcija, prijevara, terorizam, pranje novca ili financiranje terorizma, dječji rad i drugi oblici trgovanja ljudima, nepoštivanje obveza plaćanja poreza i socijalnih doprinosa.
5. Članak 57(4); kršenje primjenjivih obveza u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, uključujući kolektivne ugovore, stečaj, teški poslovni propust, zabranjeni sporazum, situacije kada se sukob interesa ne može ukloniti blažim mjerama, loše izvršavanje prijašnjih ugovora, lažno prikazivanje činjenica, nedolični utjecaj na naručitelja, dolazak do povjerljivih informacija i pružanje krive informacije.
6. za detaljnije vidi ovdje.