HAZU je 21. veljače 2023. organizirao Okrugli stol o pravnom uređenju i provedbi nadzora u hrvatskoj javnoj upravi. Uvodna izlaganja imali su;

• Izv. prof. dr. sc. Teo Giljević: Građanski nadzor u upravi de lege lata i de lege ferenda – opća pitanja
• Doc. dr. sc. Iva Lopižić: Inspekcijski nadzor – međunarodni standardi, dobre prakse i hrvatska državna uprava
• Izv. prof. dr. sc. Jasmina Džinić: Nadzor u hrvatskom komorskom sustavu
• Izv. prof. dr. sc. Sunčana Roksandić: Disciplinski nadzor i inspekcija nad radom liječnika – jamstvo za kvalitetno obavljanje liječničke djelatnosti

U narednim mjesecima HAZU će objaviti zbornik naših radova, a u nastavku je tekst mog izlaganja o upravnom nadzoru u postupcima javne nabave.

Postupci javne nabave su upravni postupci od iznimne važnosti za hrvatski i javni i privatni sektor. Važnost za javni sektor je nemjerljiva – postupcima javne nabave javni i sektorski naručitelji nabavljaju dobra, usluge i radove bez kojih ne mogu obavljati svoje javne funkcije. S druge strane, javna nabava ima i ogromnu važnost za privatni sektor budući da je ”država” (u najširem mogućem smislu) i dalje možda i najpoželjniji poslovni partner. Kako se u postupcima javne nabave troši javni novac, od iznimne je važnosti osigurati što transparentnije postupke te što učinkovitija pravna sredstva za otkrivanje nezakonitnog postupanja. Glavni stupovi pravne zaštite u postupcima javne nabave su podnošenje žalbe Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM), protiv čijih rješenja je moguće pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (VUSRH).

Navedeni pravni lijekovi su najvažniji način kontrole zakonitosti postupaka javne nabave – ali važno je napomenuti kako se u praksi iznimno malo koriste. Sukladno zadnjem dostupnom godišnjem izvješću o radu DKOM-a, 2021. godine zaprimljeno je 1157 javnonabavnih žalbi (825 protiv postupaka pokrenutih iste godine), te je pokrenuto 157 upravnih sporova protiv rješenja DKOM-a. Kada se uzme u obzir da je na Elektroničkom oglasniku javne nabave (EOJN) iste godine objavljeno 12.214 postupaka javne nabave, jasno je kako se pravni lijekovi koriste u iznimno malenom broju postupaka.

Uz navedeno rijetko korištenje pravnih lijekova u postupcima javne nabave, potrebno je uzeti u obzir i sustavne napore nadležnih tijela i zakonodavca da smanje mogućnost korištenja pravnih lijekova u postupcima javne nabave. Normativni okvir obnove od posljedica potresa u Zagrebu i Petrinji i okolici je dobar primjer, budući da javnu nabavu skoro u potpunosti eliminira iz nabave za potrebe obnove, a pravne lijekove svodi na karikaturu. Uz to, važno je napomenuti i nedavne izmjene i dopune Zakona o javnoj nabavi (ZJN), kojima su naknade za pokretanje žalbenih postupaka – koje su preduvjet za korištenje žalbe u postupcima javne nabave – značajno povišene, a u nekim slučajevima i 100 puta. U takvom praktičnom i normativnom okruženju, u kojem se pravni lijekovi iznimno rijetko koriste i gdje postoji sustavni napor zakonodavca da suzi mogućnost korištenja pravnih lijekova, upravni nadzor se nameće kao mogući alat za nadzor zakonitosti postupaka javne nabave. U nastavku izlaganja prikazati ću na normativne nedorečenosti, kao i praktične okolnosti koji utječu na oblikovanje i primjenu upravnog nadzora u postupcima javne nabave.

Upravni nadzor u postupcima javne nabave ima karakteristike koje ga čine značajno pogodnijim za uočavanje i ispravljanje nezakonitosti u postupcima javne nabave od ”klasičnih” pravnih lijekova – žalbe i tužbe. Naime, žalbe i tužbe moguće je koristiti nakon završetka postupka javne nabave (sa iznimkama kao što je npr. žalba na dokumentaciju o nabavi), dok je upravni nadzor moguće pokrenuti u bilo kojoj fazi postupka javne nabave, pa čak i za vrijeme izvršenja ugovora o javnoj nabavi.

Ono što posljednjih godina posebno naglašava nužnost jačanja i većeg korištenja upravnog nadzora je činjenica da se žalba i tužba u postupcima javne nabave vrlo malo koriste – žalbe DKOM-u se podnose u samo oko 7% provedenih postupaka javne nabave, što znači da se uopće ne kontrolira zakonitost preko 90% postupaka javne nabave. Nažalost, taj trend će se nastaviti i pogoršati kada uzmemo u obzir da je posljednjim izmjenama i dopunama ZJN-a naknada za pokretanje žalbenog postupka značajno poništena, te je razumno očekivati da će broj podnijetih žalbi DKOM-u na godišnjoj razini – padati. Također, ZJN-om su, kao ovlaštenici za pokretanje žalbenog postupka osim gospodarskih subjekata navedeni i DORH ali i Ministarstvo. Navedena ovlast za DORH i Ministarstvo, koji ne moraju dokazivati pravni interes za podnošenje žalbe, nužna je kako bi se osigurala zakonitost postupaka ali i zaštita proračunskih sredstava u situacijama kada nema privatnog interesa da se osporava zakonitost postupka javne nabave. Kada uzmemo u obzir podatak naveden supra, kako se u preko 90% postupaka javne nabave žalbe ne podnose – jasno je koliko je ta ovlast DORH-a i Ministarstva važna. Ono što je razočaravajuće je činjenica kako ni DORH ni Ministarstvo navedenu ovlast uopće ne koriste, te je njihovo pokretanje žalbenih postupaka u postupcima javne nabave svedeno na statističku anomaliju.

Posebno je važno napomenuti kako se žalba i tužba ne mogu koristiti u postupcima jednostavne nabave. Sukladno ZJN-u, jednostavnu nabavu čine postupci čije je vrijednost manja od 26.540,00 eura za nabavu robe i usluga, te manja od 66.360,00 eura za radove. Iako su u teoriji postojali stavovi kako je i u takvim nabavnim postupcima moguće koristiti neke od pravnih lijekova iz ZUP-a, VUSRH je nedavnim rješenjem razrješio sve dvojbe stavom kako nije moguće koristiti pravne lijekove u postupcima javne nabave. Ipak, upravni nadzor nije isključen. Člankom 437. ZJN-a propisano je kako se upravni nadzor provodi nad provedbom ZJN-a i njegovih podzakonskih propisa. Svaki naručitelj je obvezan za potrebe provođenja postupaka jednostavne nabave usvojiti pravilnik o jednostavnoj nabavi – podzakonski propis koji se donosi na temelju ZJN-a. u 2021. godini vrijednost jednostavne nabave iznosila je oko 1,32 milijardi eura, što predstavlja ogromnu vrijednost nabave koja nije pod klasičnim nadzorom zakonitosti. Upravni nadzor se nameće kao izvrstan alat za smanjivanje korupcije u navedenim postupcima.

Ono na što se iz svega navedenog može zaključiti je kako relativna podnormiranost instituta upravnog nadzora u postupcima javne nabave, te neka upitna normativna rješenja (kao što je npr. isključenje žalitelja iz kruga podnositelja prijedloga za provođenje upravnog nadzora) nisu glavni problem upravnog nadzora u postupcima javne nabave u Hrvatskoj. Glavni problemi su potpuno zapostavljanje i nekorištenje navedenog instituta, institucionalno nerazumijevanje njegove važnosti, te nepostojanje institucionalnih kapaciteta za njegovu kvalitetnu i opsežnu provedbu.

Tako na temelju statističkih izvješća o javnoj nabavi dolazimo do podataka o stvarnom provođenju upravnog nadzora u postupcima javne nabave;

• 2018. je zaprimljeno 55 zahtjeva za provođenja nadzora nad provedbom ZJN 2011, odnosno ZJN 2016 i podzakonskih propisa, podnijela su četiri optužna prijedloga pred nadležnim prekršajnim sudom za nepravilnosti koje imaju obilježja prekršaja iz članka 182. ZJN 2011. Provedeno je 224 nadzora uvidom u EOJN od kojih je u 35 nadzora naručiteljima proslijeđena uputu o postupanju.
• 2019. je zaprimljeno 36 zahtjeva za provođenja nadzora nad provedbom ZJN-a i podzakonskih propisa, podnijeta su tri optužna prijedloga pred nadležnim prekršajnim sudom za nepravilnosti koje imaju obilježja prekršaja iz članka 443. ZJN-a. Provendeno je 141 nadzora uvidom u EOJN od kojih je u tri nadzora naručiteljima proslijeđena uputu o postupanju.
• 2020. je zaprimljeno 47 zahtjeva za provođenja nadzora nad provedbom ZJN-a i podzakonskih propisa, podnijeto je osam optužnih prijedloga pred nadležnim prekršajnim sudom za nepravilnosti koje imaju obilježja prekršaja iz članka 443. ZJN-a. Provedeno je 112 nadzora uvidom u EOJN od kojih je u sedam nadzora naručiteljima proslijeđena uputu o postupanju.
• 2021. je zaprimljeno 55 zahtjeva za provođenja nadzora nad provedbom ZJN-a i podzakonskih propisa, podnijeto je 10 optužnih prijedloga pred nadležnim prekršajnim sudom za nepravilnosti koje imaju obilježja prekršaja iz članka 443. ZJN-a. Provedeno je 118 nadzora uvidom u EOJN od kojih je u šest nadzora naručiteljima proslijeđena uputu o postupanju.

Iz navedenih podataka može se zaključiti da je svake godine prijedloga za pokretanje upravnog nadzora u postupcima javne nabave iznimno malo (od 36 do 55) godišnje. Nažalost, Sektor u statističkim izvješćima koja su korištena za podatke navedene supra (samo za dostupne godine otkad je ZJN stupio na snagu) ne navodi na temelju koliko je prijedloga pokrenuo upravni nadzor, već samo navodi broj podnijetih optužnih prijedloga (broj je također iznimno mali, od tri do 10 godišnje). Što se tiče statistika pokretanja upravnog nadzora u postupcima javne nabave po službenoj dužnosti, to su ”nadzori provedeni uvidom u EOJN”, budući da je člankom 3. stavkom 1. Pravilnika propisano kako se upravni nadzor ”po službenoj dužnosti provodi na temelju podataka i saznanja pribavljenih pretraživanjem Elektroničkog oglasnika javne nabave Republike Hrvatske (EOJN), planova nabave, registara ugovora, internetskih stranica ili na drugi način. ” Zabrinjavajuće je da se u statističkim izvješćima upravni nadzor po službenoj dužnosti izgleda provodi isključivo na temelju pretraživanja EOJN-a, budući da se tako zanemaruju drugi i možda i važniji izvori informacija o mogućim nezakonitostima, te na taj način Sektor ne može dobiti potpunu sliku zakonitosti provedenog postupka javne nabave.

Takvih nadzora je od 112 do 224 godišnje, nijedan nije završio optužnim prijedlogom te se broj uputa o postupanju naručitelju kreće od tri do 35. Također, iz navedenih podataka nije jasno provodi li Sektor upravne nadzore i u postupcima jednostavne nabave, što je svakako unutar njegove nadležnosti. Kako bi navedenim brojkama dali kontekst, napominjem kako je 2018. pokrenuto 11.847 postupaka javne nabave, 2019. je pokrenuto 13.190 postupaka javne nabave, 2020. pokrenuto je 11.289 postupaka javne nabave, dok je 2021. pokrenuto 12.214 postupaka javne nabave. Sukladno navedenom, ako pretpostavimo da su po svim prijedlozima za provođenje upravnog nadzora upravni nadzori zaista i provedeni, te im pribrojimo “nadzore provedene uvidom o EOJN” kao moguće upravne nadzore provedene po službenoj dužnosti te zanemarimo mogućnost da su neki upravni nadzori u određenoj godini pokretani u postupcima javne nabave koji su pokrenuti u prethodnoj kalendarskoj godini, dolazimo do sljedećih statističkih podataka;

• 2018. Sektor je proveo upravni nadzor u 2,35% pokrenutih postupaka javne nabave.
• 2019. Sektor je proveo upravni nadzor u 1,34% pokrenutih postupaka javne nabave.
• 2020. Sektor je proveo upravni nadzor u 1,40% pokrenutih postupaka javne nabave.
• 2021. Sektor je proveo upravni nadzor u 1,41% pokrenutih postupaka javne nabave.

Važno je napomenuti kako ovo ne može biti u potpunosti točan podatak, budući da Sektor ima nadležnost pokretati upravni nadzor i u postupcima jednostavne nabave. Kada bi godišnjem broju postupaka pridodali i tisuće postupaka jednostavne nabave koje se provode svake godine, ova statistika bi bila još više poražavajuća.Navedeni statistički podaci, kao i podatak da tek oko sedam posto postupaka godišnje bude podvrgnuto kontroli DKOM-a pokazuje kako više od devet desetina postupaka javne nabave nije podložno nikakvom obliku nadzora zakonitosti.

Možda razlog ovako niskog broja provedenih upravnih nadzora treba tražiti u sistematizaciji radnih mjesta Ministarstva. Uredbom o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja (Uredba) propisan je i okvirni broj državnih službenika i namještenika Ministarstva. Tako je za cijeli Sektor za politiku javne nabave predviđeno 33 zaposlenika, dok je u Odjelu za nadzor predviđeno – sedam. Dakle, sedam zaposlenika za nadzor desetaka tisuća postupaka jednostavne i javne nabave na godišnjoj razini.

Upravni nadzor u postupcima javne nabave ima potencijal postati iznimno važan način kontrole zakonitosti i svrhovitosti postupanja naručiteljima u postupcima javne nabave. Za razliku od žalbe i upravne tužbe, upravni nadzor se može koristiti kroz cijelo vrijeme trajanja upravnog postupka javne nabave (a navedeni postupci nekad mogu trajati i godinama), ali i za vrijeme izvršenja ugovora o javnoj nabavi. Također, upravni nadzor je i praktički jedini način kontrole zakonitosti provođenja postupaka jednostavne nabave.Ovo je posebno važno u kontekstu statistički iznimno malog korištenja redovitih pravnih lijekova u javnoj nabavi, ali i stalnih normativnih pritisaka na sužavanje mogućnosti korištenja tih istih pravnih lijekova.

Iako šture i sa određenim manjkavostima, odredbe o upravnom nadzoru ZJN-a i Pravilnika nisu smetnja njegovu sveobuhvatnijem korištenju. Kao glavni problem vidim nedostatke u institucionalnim kapacitetima i neprepoznavanje potencijala i važnosti ovog instituta. Sukladno dostupnim statističkim podacima, upravni nadzor se provodi u manje od dva posto postupaka javne nabave godišnje. Ako uzmemo u obzir da je upravni nadzor moguće provoditi i u postupcima jednostavne nabave, jasno je da se upravni nadzor provodi u značajno manjem postotku svih nabavnih postupaka (jednostavne i javne nabave zajedno) u kojima ga je moguće provoditi.

Nekategorizirano Javna nabava upravni nadzor