Pitanje dopustivosti izmjene ponude nakon isteka roka za predaju u postupcima javne nabave već dugo vremena je od velike važnosti u domaćem pravnom poretku. U dostupnoj praksi najčešće se razmatralo smije li naručitelj prihvatiti reference koje nisu bile u sastavu originalne ponude, već su naknadno dodane u kasnijim stadijima postupka. U nastavku iznosim neka preliminarna razmišljanja o nedavnom zahtjevu za tumačenje relevantnog EU prava koji je Visoki upravni sud Republike Hrvatske (VUSRH) podnio Sudu Europske unije (SEU). Ovakav korak VUSRH-a je nedvojbeno pohvalan, te se nadam da će ga sve više koristiti u budućnosti.

O navedenom pitanju VUSRH imao je prethodnih godina suprostavljenu praksu.

Tako u presudi UsII-200/20-6 od 16. srpnja 2020. ¹ VUSRH navodi sljedeće;

Tražeći odgovor na pitanje dosega članka 293. ZJN-a valja naglasiti da ne postoji načelan odgovor na postavljeno pitanje, već odgovor treba tražiti u svjetlu okolnosti konkretnog slučaja i u svakom pojedinom slučaju procijeniti je li konkretno postupanje naručitelja odnosno ponuditelja u primjeni članka 293. ZJN-a izašlo iz okvira propisanog tim člankom ZJN-a. Granice dopuštenog postupanja naručitelja, odnosno ponuditelja u smislu članka 293. ZJN-a određene su samim izričajem te zakonske odredbe koji dopušta dopunu, razjašnjavanje, upotpunjavanje ill postavljanje nužnih informacija ili dokumentacije samo ako su te informacije ili dokumentacija ponuditelja opterećeni nedostacima precizno određenim u toj zakonskoj odredbi. Da bi izmjena podataka iz inicijalne ponude je bila dopuštena, nužno je da je riječ o nepotpunim ill pogrešnim podacima ili o podacima koji se takvim čine ili o situaciji u kojoj određeni dokumenti nedostaju. Dakle, postupajući na temelju članka 293. stavaka 1. ZJN-a naručitelju je dopušteno zahtijevati od gospodarskih subjekata dopunu, razjašnjenje, upotpunjavanje ili dostavljanje nužnih informacija ili dokumentacije u primjernom roku sve dok to ne dovodi do nove ponude. S druge strane, uvođenje novih elemenata u ponudu koji dovode do sadržajno različite ponude od inicijalne ponude, prelazi granice dopuštenog postupanja naručitelja, odnosno ponuditelja u smislu clanka 293. ZJN-a.

(…)

Naime, pretpostavke za primjenu članka 293. ZJN-a je manjkavost informacija ill dokumentacije koja je trebala biti dostavljena, a koja manjkavost se ogleda u nepotpunim ili pogrešnim informacijama ili u nedostavljanju određenih dokumenata. U konkretnom slučaju podaci o ponudama nisu bili nepotpuni niti pogrešni u smislu članka 293. ZJN-a vec su ti podaci kao takvi prema podacima iz spisa predmeta koje zainteresirana osoba ne dovodi u sumnju predstavljali izraz volje zainteresirane osobe za podnošenje upravo takve ponude. Na takav zaključak upućuje činjenica da zainteresirana osoba,odabrani ponuditelj, nije omaškom propustila navesti gospodarske subjekte kojima je izvrsila isporuku robe u određenoj vrijednosti već je upravo navela da su isporuke obavljene gospodarskim subjektima koji nisu bili niti upisani u sudski registar u trenutku kada je ta isporuka, prema tvrdnji ponuditelja zainteresirane osobe u ovom slucaju, izvršena. U takvim okolnostima sud smatra da u konkretnom slučaju naručitelju nije bilo dopušteno zahtijevati od zainteresirane osobe izmjenu ponude na način da se ona uskladi u točkama 4.2.1. dokumentacije o nabavi, niti je tako izmijenjenu ponudu bilo dopušteno prihvatiti u daljnjem postupku pregleda i ocjene ponude. Prema ocjeni ovoga Suda dopuštanjem izmjene Popisa glavnih isporuka robe u kojima su navedene tri nove isporuke izvršene potpuno drugom primatelju u odnosu na primatelje navedene u inicijalnoj ponudi, dana je prednost jednom ponuditelju u odnosu na ostale ponuditelje, a što je u suprotnosti s načelom jednakog tretmana ponuditelja u smislu članka 4. ZJN-a.

S navedenom argumentacijom se u potpunosti slažem, osim sa uvodnim dijelom gdje VUSRH navodi kako ”ne postoji načelan odgovor na postavljeno pitanje”. Naime, mislim kako je predmetni problem razriješio je SEUjoš 2017., ali o tome će više riječi biti infra.

Iste godine, presudom UsII-396/20-10 od 10. prosinca 2020. ² VUSRH zauzima suprotan stav;

Prema ocjeni ovog Suda, protivno shvaćanju naručitelja i tuženika dostavljanjem novog ESPD obrasca i novog popisa izvršenih usluga/ugovora u konkretnom slučaju nije došlo do pregovaranja u smislu članka 293. stavak 2. ZJN-a niti povrede odredbi Zakona o javnoj nabavi. Naime, naručitelj je bio obvezan pozvati tužitelja na otklanjanje nedostataka pojašnjenje koja obveza naručitelja proizlazi iz odredbe članka 293. stavak 3. Zakona o javnoj nabavi koja propisuje obvezu javnog naručitelja da u zapisniku o pregledu i ocjeni obrazloži razloge ukoliko u postupku javne nabave ne primjenjuje mogućnosti iz stavka l. tog članka Zakona. U konkretnom slučaju ovaj Sud ocjenjuje da nisu postojali nikakovi razlozi za nepostupanje u skladu s odredbom članka 293. stavak l. Zakona o javnoj nabavi, iz razloga što se eventualni nedostatak već dostavljene dokumentacije tužitelja odnosio na dokumentaciju kojom je tužitelj dokazivao tehničku i stručnu sposobnost. Stoga ovaj Sud ne prihvaća niti pozivanje tuženika na stajalište ovog Suda izraženo u presudi broj: UsII-200/20 od 16. srpnja 2020. godine s obzirom da se ne radi o istoj odnosno sličnoj činjeničnoj niti pravnoj situaciji. Pritom je prema ocjeni ovog Suda od važnosti činjenica da se novo dostavljeni popis ugovora odnosi na izvršene usluge prije isteka roka za dostavu ponuda. Nadalje, treba reći da je u konkretnom slučaju u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda naručitelj tražio pojašnjenje koje se odnosilo na tehničku i stručnu sposobnost kao jedan od kriterija za odabir gospodarskog subjekta, pa dostavljanjem od strane tužitelja novog popisa izvršenih usluga/ugovora izvršenih prije isteka roka za dostavu ponude nije došlo do pregovaranja u vezi s kritenjima za odabir ponude. Glede dosega odredbe članka 293. Zakona o javnoj nabavi ovaj Sud je vec u više svojih odluka izrazio stajalište da ne postoji načelan odgovor na navedeno pitanje, već da odgovor treba tražiti u svakom konkretnom slučaju i o svakom pojedinom slučaju procijeniti je li konkretno postupanje naručitelja odnosno ponuditelja u primjeni članka 293. Zakona o javnoj nabavi izišlo iz okvira propisanog odredbom članka 293. Zakona. Granice dopuštenog postupanja naručitelja, odnosno ponuditelja u smislu citirane odredbe Zakona određeni su samim izričajem te zakonske odredbe koji dopušta dopunu, razjašnjenje, upotpunjavanje ili postavljanje nužnih informacija ili dokumentacije samo ako su te informacije i dokumentacija ponuditelja opterećeni nedostatcima precizno određenim u toj zakonskoj odredbi.

Vrlo sličan stav VUSRH zauzima i u presudi Us-II-395/20-6 od 3. prosinca 2020.³

Prošle godine se pred VUSRH-om našao još jedan predmet u kojem tužitelj osporava zakonitost prihvaćanja reference od strane sektorskog naručitelja koja nije bila prisutna u inicijalnoj ponudi odabranog ponuditelja. U navedenom predmetu VUSRH odlučuje uputiti SEU zahtjev za tumačenje ⁴ relevantnog članka 76. u vezi sa člankom 36. sektorske Direktive. ⁵

U svoj zahtjevu VUSRH, u bitnome, navodi sljedeće;

Pred Visokim upravnim sudom otvorilo se pitanje dopuštenosti traženja nadopune popisa izvršenih radova u smislu točke 4.3.a. Uputa ponuditeljima dokumentacije o nabavi (izvan reference koja je bila sastavni dio inicijalne ponude) kao i drugih dokumenata koji se odnose na nove reference. Pored toga, za Visoki upravni sud je sporna zakonitost prihvaćanja nove reference koja nije bila navedena u inicijalnoj ponudi, već je dostavljena tek po pozivu naručitelja na nadopunu dokumentacije (nakon proteka roka za dostavu ponuda).

(…)

lako je presuda Suda EU u predmetu Esaprojekt mjerodavna i za tumačenje Direktive 2014/24/EU koja je zamijenila Direktivu 2004/18/EZ, Visoki upravni sud smatra da u konkretnom predmetu javne nabave postoji potreba tumačenja prava EU – Direktive 2014/25/EU koja je mjerodavna u konkretnom slučaju.

(…)

Visoki upravni sud nije siguran primjenjuju li se stajališta Suda EU izražena u presudi u predmetu Esaprojekt na tumačenje Direktive 2014/25/EU koja je mjerodavna u konkretnom postupku javne nabave. Naime, Direktiva 2014/25/EU ne sadrži odredbu koja bi bila odgovarajuća odredbi članka 51. Direktive 2004/18/EZ, koju je, zajedno s člankom 2. te Direktive, tumačio Sud EU u predmetu Esaprojekt (C-387/14).

Visoki upravni sud smatra da je u konkretnom predmetu javne nabave mjerodavan članak 76. u vezi s člankom 36. Direktive 2014/25/EU koji uređuju načela javne nabave, i to u dijelu koji se odnosi na načelo jednakog postupanja. Budući da, prema dostupnim podacima, Sud EU nije izričito utvrdio da se praksa koja se odnosi na Direktivu 2014/24/EU (kojom je zamijenjena Direktiva 2004/18/EZ) odnosi i na Direktivu 2014/25/EU, Visoki upravni sud smatra potrebnim postaviti prethodno pitanje u vezi s tumačenjem Direktive 2014/25/EU.

Pitanja koja VUSRH postavlja su sljedeća;

• Dopušta li članak 76. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ u vezi s člankom 36. te Direktive naručitelju da uzme u obzir dokumente koje je ponuditelj prvi put dostavio nakon proteka roka za dostavu ponuda, a koji dokumenti nisu bili obuhvaćeni inicijalnom ponudom i kojima se dokazuju činjenice koje ponuditelj nije naveo u inicijalnoj ponudi?
• Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, treba li članak 76. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ u vezi s člankom 36. te Direktive tumačiti na način da im se protivi to da nakon što je poništena prva odluka o odabiru i predmet vraćen naručitelju na ponovni postupak pregleda i ocjene ponuda javni naručitelj traži od gospodarskog subjekta nadopunu dokumenata kojima se dokazuje ispunjavanje uvjeta za sudjelovanje u postupku javne nabave, a koji nisu bili obuhvaćeni inicijalnom ponudom, poput popisa izvršenih radova, nadopunjenog referencom koja nije bila na izvornom popisu radova odnosno koja nije bila sastavni dio inicijalne ponude?
• Treba li članak 76. Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ u vezi s člankom 36. te Direktive tumačiti na način da im se protivi to da nakon što je poništena prva odluka o odabiru i predmet vraćen naručitelju na ponovni postupak pregleda i ocjene ponuda gospodarski subjekt dostavi javnom naručitelju dokumente kojima se dokazuje ispunjavanje uvjeta za sudjelovanje u postupku javne nabave, a koji nisu bili obuhvaćeni inicijalnom ponudom, poput popisa izvršenih radova, nadopunjenog referencom koja nije bila na izvornom popisu radova odnosno koja nije bila sastavni dio inicijalne ponude?

U presudi u predmetu Esaprojekt ⁶ SEU navodi sljedeće;

U predmetnom slučaju Konsultant Komputer javnom je naručitelju podnio, nakon isteka roka određenog za podnošenje prijava u predmetnom postupku javne nabave, dokumente koji se ne nalaze u njegovoj prvoj ponudi. Kao što je to navedeno u točki 27. ove presude, taj subjekt naveo je ugovor koji je izvršio drugi subjekt kao i obvezu potonjeg da navedenom subjektu stavi na raspolaganje sredstva potrebna za izvršenje ugovora u glavnom postupku.

Međutim, takva detaljna pojašnjenja ne predstavljaju puko pojašnjenje ili ispravak očitih materijalnih pogrešaka, u smislu sudske prakse navedene u točki 38. ove presude, već u stvarnosti čine bitnu i značajnu izmjenu prve ponude koja je sličnija novoj ponudi.

Naime, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 30. svojeg mišljenja, takvo priopćenje izravno utječe na ključne elemente postupka javne nabave, odnosno na sâm identitet gospodarskog subjekta koji će konačno izvršavati predmetni ugovor o javnoj nabavi, kao i na provjeru sposobnosti tog subjekta i stoga njegovu sposobnost izvršavanja predmetnog ugovora u smislu članka 44. stavka 1. Direktive 2004/18.

U tim okolnostima, prihvativši predmetne dokumente koje je gospodarski subjekt u pitanju podnio kako bi nadopunio svoju prvu ponudu, javni naručitelj neopravdano pogoduje tom subjektu u odnosu na ostale natjecatelje i tako krši načela jednakog postupanja i nediskriminacije gospodarskih subjekata kao i obvezu transparentnosti koja iz njih proizlazi, a kojoj podliježu javni naručitelji na temelju članka 2. Direktive 2004/18.

Iz prethodno navedenog proizlazi da na prvo, drugo i treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 51. Direktive 2004/18 u vezi s člankom 2. te direktive treba tumačiti na način da mu se protivi to da, nakon isteka roka određenog za podnošenje prijava u postupku javne nabave, gospodarski subjekt podnosi javnom naručitelju, kako bi dokazao da ispunjava uvjete za sudjelovanje u postupku javne nabave, dokumente koji se ne nalaze u njegovoj prvoj ponudi, poput ugovora koji je izvršio drugi subjekt kao i obveze potonjeg da tom subjektu stavi na raspolaganje sposobnosti i sredstva potrebna za izvršenje predmetnog ugovora.

Dakle, u Esaprojektu SEU prvenstveno tumači članak 51. Direktive 2004/18 koji glasi;

Javni naručitelj može pozvati gospodarske subjekte da nado­pune ili pojasne potvrde i dokumente dostavljene sukladno člancima 45. do 50.

VUSRH ispravno navodi kako se stavovi zauzeti u Esaprojektu primjenjuju i za tumačenje odgovarajućih odredaba Direktive 2014/24/EU. To se prvenstveno odnosi na članak 59. stavak 4. Direktive 2014/24/EU;

Javni naručitelj može, u bilo kojem trenutku tijekom postupka, zahtijevati od ponuditelja i natjecatelja da dostave sve ili dijelove popratnih dokumenta ako je to potrebno za pravilno provođenje postupka.

Iako zaista u konkretnom slučaju primjenjiva sektorska Direktiva 2014/25/EU ne sadrži tehnički identičnu odredbu, ipak člankom 80. izričito upućuje na odgovarajuće članke opće Direktive 2014/24/EU, u što je uključen i gore citirani članak 59. Posebno je važan stavak 3. Članka 80. Direktive 2014/25/EU, u kojem je navedeno sljedeće;

Za potrebe primjene stavaka 1. i 2. ovog članka, primje­njuju se članci od 59. do 61. Direktive 2014/24/EU.

Dakle, sektorska Direktiva 2014/25/EU sadržava jasnu odredbu kojom upućuje na primjenu članka opće Direktive 2014/24/EU – što znači da je Esaprojekt svakako primjenjiv i na predmetni članak sektorske Direktive 2014/25/EU.

Ipak, ono što je najvažnije za konkretni predmet je činjenica da je Esaprojekt svakako primjenjiv i kod tumačenja članka 56. stavka 3. Direktive 2014/24/EU, kojim se uređuju opća načela izbora sudionika i dodjele ugovora, za razliku od članka 59. stavka 4. kojim se uređuju postupanja naručitelja kod ESPD obrazaca. Naime, SEU u Esaprojektu jasno navodi kako prihvativši predmetne dokumente koje je gospodarski subjekt u pitanju podnio kako bi nadopunio svoju prvu ponudu, javni naručitelj neopravdano pogoduje tom subjektu u odnosu na ostale natjecatelje i tako krši načela jednakog postupanja i nediskriminacije gospodarskih subjekata kao i obvezu transparentnosti koja iz njih proizlazi. Hoće li naručitelj nove reference prihvatiti prije što je odlučio tko će biti odabrani ponuditelj ili tek kad se došlo u fazu dostave ESPD obrasca mora biti i je apsolutno nevažno, budući da u oba slučaja dolazi do kršenja načela jednakog postupanja i nediskriminacije kao i načela transparentnosti.

Sukladno tome, ovdje citiram spomenuti članak 56. stavak 3. opće Direktive 2014/24/EU;

Ako je informacija ili dokumentacija koju je trebao podni­jeti gospodarski subjekt nepotpuna ili se pokaže nepotpunom ili pogrešnom ili ako nedostaju određeni dokumenti, javni naruči­telji mogu, osim ako je drukčije predviđeno nacionalnim pravom provodeći ovu Direktivu; zahtijevati od dotičnih gospo­darskih subjekata da podnesu, dopune, razjasne ili upotpune nužne informacije ili dokumentaciju u odgovarajućem vremen­skom roku, pod uvjetom da su ti zahtjevi u potpunom skladu s načelima jednakog postupanja i transparentnosti.

A sada – članak 76. stavak 4. sektorske Direktive 2014/25/EU koji je predmet zahtjeva za tumačenjem od strane SEU-a;

Ako je informacija ili dokumentacija koju je trebao podni­jeti gospodarski subjekt nepotpuna ili se pokaže nepotpunom, ako je pogrešna ili ako nedostaju određeni dokumenti, naruči­telji mogu, osim ako je drugačije predviđeno, mjerodavnim nacionalnim pravom provodeći ovu Direktivu, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da podnesu, dopune, razjasne ili upotpune nužne informacije ili dokumentaciju u odgovara­ jućem roku, pod uvjetom da su ti zahtjevi u potpunom skladu s načelima jednakog postupanja i transparentnosti.

Odredbe su suštinski identične, postoje određene stilske razlike. Razlike su još i manje u službenoj verziji na engleskom jeziku.

Ovdje je dodatno važno spomenuti paragraf 38. preambule sektorske Direktive 2014/25/EU, u kojem je navedeno sljedeće;

Postoji znatna pravna nesigurnost po pitanju mjere u kojoj bi ugovori sklopljeni među javnim naručiteljima trebali biti obuhvaćeni pravilima o javnoj nabavi. Rele­vantna sudska praksa Suda Europske unije različito se tumači u pojedinim državama članicama te čak među pojedinim javnim naručiteljima. Budući da bi ta sudska praksa bila jednako primjenjiva na javne naručitelje koji djeluju u sektorima obuhvaćenima ovom Direktivom, prikladno je osigurati da se primjenjuju ista pravila te da se jednako tumače u ovoj Direktivi te u Direktivi 2014/24/EU.

Navedenu odredbu navodi i VUSRH u svom zahtjevu pod relevantnim EU pravom. Citirana odredba jasno ukazuje na nužnost jednakog tumačenja i primjene iste prakse (pa tako i prakse SEU-a) koja se tehnički odnosi na opću Direktivu 2014/24/EU – i na sektorsku Direktivu 2014/25/EU. Sukladno navedenom, čini mi se da je Esaprojekt primjenjiv i na predmetni zahtjev za tumačenje koje je VUSRH tražio od SEU-a.

Čini mi se da je dostava novih referenci koje nisu bile prisutne u originalnim ponudama sukladno Esaprojektu zabranjena i u odnosu na članak 56. stavak 3., ali i na članak 59. stavak 4. opće Direktive 2014/24/EU. Sukladno tome i s obzirom na identičnost odredbi i izravno upućivanje na opću Direktivu 2014/24/EU, čini mi se da isto vrijedi i za članke 76. stavak 4. i članak 80. stavak 3. sektorske Direktive 2014/25/EU.

U svakom slučaju, pohvalno je i da naši sudovi u što većoj mjeri utječu na stvaranje i izgradnju EU prava, te ovdje vrijedi pohvaliti inicijativu VUSRH-a. Vjerujem da ćemo svi sa zanimanjem pratiti kakvu će odluku na kraju donijeti SEU.

Uncategorized Javna nabava reference SEU VUSRH

1. Dostupna ovdje.
2. Dostupna ovdje.
3. Dostupna ovdje.
4. Cijeli zahtjev dostupan ovdje.
5. Direktiva dostupna ovdje.
6. Dostupna ovdje.