Fakultativni razlozi isključenja u Direktivi 2014/24/EU – propuštena prilika za socijalno odgovornu nabavu?
Ovo je tekst mog izlaganja sa Međunarodne konferencije o javnoj nabavi od 11. svibnja 2023., Opatija. Organizator konferencije je Projekt jednako razvoj.
1. UVOD
Socijalno odgovorna javna nabava (socially responsible public procurement – SRPP) sve je važniji dio regulatornog okvira EU za javnu nabavu. Korištenje kupovne moći država za postizanje društveno odgovornih ciljeva (zapošljavanje socijalno marginaliziranih skupina, poštivanje standarda rada, promicanje ravnopravnosti spolova pri zapošljavanju itd.) pokazalo se učinkovitim načinom pomoći u osiguravanju pravednijeg društva.
U ovom ću se izlaganju usredotočiti na odredbe socijalne nabave u fakultativnim razlozima isključenja, posebno fakultativnim razlozima isključenja iz članka 57. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24/EU, u kojem se navodi kako naručitelji mogu isključiti ili države članice od njih mogu zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku javne nabave bilo kojeg gospodarskog subjekta kojem javni naručitelj može na bilo koji odgovarajući način dokazati kršenje primjenjivih obveza socijalne nabave.
Kroz fakultativne razloge isključenja EU je državama članicama dala mnogo slobode u odlučivanju o tome kako ih implementirati u nacionalno pravo. Države članice mogu odlučiti učiniti sve fakultativne razloge isključenja – obveznima, ostaviti neke od njih fakultativnima, a neke učiniti obveznima ili ostaviti sve fakultativne razloge za isključenje – fakultativnima.
U ovom izlaganju ću pokazati kako je ta normativna „sloboda“ utjecala na korištenje vrlo važnih osnova isključenja iz perspektive socijalne nabave. Hrvatska je sve fakultativne razloge za isključenje odlučila ostaviti – fakultativnima, pa ću utvrditi koliko su često hrvatski naručitelji koristili socijalne fakultativne razloge za isključenja iz članka 57. stavka 4. točke a. Direktive 2014/24/EU. To sam učinio analizom svih (u trenutku istraživanja) javno dostupnih DON-ova iz 2022. godine na EOJN-u. Izlaganje se temelji na članku koji sam objavio sa Melkom Dragojevićem u zadnjem broju European Procurement and Public Private Partnership Law Review-a 1
2. PRAVNI OKVIR
Direktiva 2014/24/EU sadrži nekoliko članaka koji se posebno bave socijalnom nabavom. Možda je najznačajniji opći članak 18. stavak 2., koji se spominje u nekoliko članaka u cijeloj Direktivi;
Države članice poduzimaju odgovarajuće mjere kako bi osigurale da u provođenju javnih ugovora gospodarski subjekti udovoljavaju primjenjivim obvezama u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava određenog pravom Unije, nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili odredbama međunarodnog prava okoliša, socijalnog i radnog prava popisanim u Prilogu X.
Važno je naglasiti da iako je članak 18. stavak 2. doista značajan sa stajališta SRPP-a, on izričito spominje samo izvršenje ugovora, izostavljajući postupak javne nabave. Nadalje, stvara obveze samo za države članice, ne postoji jasna obveza za naručitelje. To može negativno utjecati na njegovu provedivost.
Gotovo svi članci Direktive 2014/24/EU koji se pozivaju na članak 18. stavak 2. i socijalnu nabavu bave se provedbom i poštivanjem socijalne nabave u postupcima javne nabave na fakultativan (diskrecijski) način, ograničavajući opseg i poštivanje načela socijalne nabave u postupku koji prethodi dodjeli ugovora. Posebno se to odnosi na socijalne fakultativne razloge za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke a).
Obvezni razlozi za isključenje navedeni su u članku 57. stavku 1. Direktive 2014/24/EU, a razlozi za isključenje s elementima socijalne nabave su situacije u kojima su gospodarski subjekti pravomoćno osuđeni za;
- sudjelovanje u zločinačkoj organizaciji,
- korupciju,
- terorizam,
- pranje novca ili financiranje terorizma, i
- dječji rad i druge oblike trgovanja ljudima.
Socijalni obvezni razlozi isključenja prisutni su i u članku 57. stavku 2. Direktive 2014/24/EU, gdje se navodi da je isključenje također obvezno ako je naručitelj svjestan da gospodarski subjekt krši svoje obveze koje se odnose na plaćanje poreza ili doprinosa za socijalno osiguranje i ako je to utvrđeno sudskom ili upravnom odlukom s konačnim i obvezujućim učinkom u skladu sa zakonskim odredbama zemlje u kojoj je osnovano ili s onima države članice naručitelja.
Fakultativni razlozi za isključenje navedeni su u članku 57. stavku 4. Direktive 2014/24/EU. Njihova je priroda fakultativna jer države članice mogu odlučiti ostaviti ih fakultativnim u nacionalnom zakonodavstvu ili neke od njih ili sve učiniti obveznima. Ako u nacionalnom zakonodavstvu ostanu fakultativni, naručitelji ih mogu (ali ne moraju) navesti u DON-u u konkretnom postupku javne nabave.
Pristup država članica u transpoziciji fakultativnih razloga isključenja je različit;
- U Danskoj je obavezno isključiti ponuditelje koji ispunjavaju razloge za isključenje vezane za sukob interesa i lažno prikazivanje činjenica,
- U Francuskoj je obavezno isključiti ponuditelje koji ispunjavaju razloge za isključenje vezane za stečaj i lažno prikazivanje činjenica,
- U Italiji, Rumunjskoj i Španjolskoj svi fakultativni razlozi za isključenje preneseni su kao obvezni,
- U Finskoj je obvezno isključiti ponuditelje koji ispunjavaju uvjete za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke (a) – ako je predstavnik ponuditelja osuđen za prekršaj povezan sa sigurnošću na radu, radnim vremenom, diskriminacijom na radu, iznuđivačkom diskriminacijom na radu, kršenjem prava na organiziranje ili neovlaštenom korištenju strane radne snage (SRPP razlog),
- U Poljskoj je obvezno isključiti ponuditelje koji ispunjavaju razloge za isključenje vezane za sklapanje zabranjenog sporazuma, sudjelovanje u pripremi postupka nabave, lažno prikazivanje činjenica i utjecaj na odlučivanje naručitelja,
- U Njemačkoj i Ujedinjenom Kraljevstvu, svi razlozi za isključenje iz članka 57(4) ostaju fakultativni.
Iako smatram da bi pristup drugih južnih država članica (Italija, Španjolska, Rumunjska) – gdje su sve fakultativne osnove isključenja prenesene kao obvezne – više odgovarao Hrvatskoj, hrvatski ih je zakonodavac sve prenio kao fakultativne. Devet fakultativnih razloga za isključenje iz Direktive 2014/24/EU navedeni su u članku 254. stavku 1. Zakona o javnoj nabavi.
3. REZULTATI ISTRAŽIVANJA
– Hrvatske vode – 41 postupak
– Apis IT – 32 postupka
– HEP Toplinarstvo doo – 29 postupaka
– Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja – 27 postupaka
– HŽ Infrastruktura doo – 26 postupaka
– Vodovod Osijek doo – 21 postupak
– Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture – 18 postupaka
– Grad Osijek – 10 postupaka
– Specijalna bolnica za rehabilitaciju Stubičke Toplice – 10
– Grad Pleternica – 10
– Specijalna bolnica Insula Kampor – 10
Naravno, nisu svi postupci javne nabave koje su provodili navedeni naručitelji sadržavali socijalne fakultativne razloge za isključenje. Primjerice, u planu nabave Hrvatskih voda za 2022. godinu navedeno je da su Hrvatske vode u 2022. planirale provesti 300 postupaka javne nabave.
4. ZAKLJUČNO
Samo 491 od 11.225 (4,37%) dostupnih DON-ova iz 2022. uključuje socijalne fakultativne razloge za isključenje. Naručitelji nisu prepoznali vrijednost korištenja ovakvog razloga isključenja. Ovo također pokazuje da je pristup EU-a kod fakultativnih razloga isključenja općenito (ali i posebno kod socijalne nabave) doista ugrozio načelo ujednačenog europskog tržišta (2011. Zelena knjiga), uzrokovao regulatornu fragmentaciju (Priess) i učinio prekograničnu trgovinu još težom (van Garsse, de Mars).
Podaci sugeriraju da Hrvatska nije trebala ostaviti socijalni razlog za isključenje fakultativnim, a vjerojatno je i druge fakultativne razloge isključenja trabala učiniti obaveznim. To također pokazuje da odluka o ostavljanju socijalnih razloga isključenja fakultativnim u Direktivi 2014/24/EU neće olakšati željeno širenje socijalne nabave u svim državama članicama te bi se trebao usvojiti novi pristup.
Naravno, ne sugeriram da bi obvezni socijalni razlozi za isključenje bili univerzalno rješenje za socijalnu nabavu u EU pa tako i Hrvatskoj. Ali to bi bio važan normativni korak koji bi prisilio naručitelje da razmotre vrijednost SRPP-a u svojim postupcima javne nabave, ali i u svojim zajednicama. To, s dodatnim i daljnjim mjerama mekog prava, ima veću šansu za postizanje hvalevrijednih društvenih ciljeva EU-a.
