1. Uvod

Posljednjih godina sve je važnije pitanje kako Europska unija (EU) treba pristupiti pitanju otvorenosti zajedničkog tržišta javne nabave za gospodarske subjekte koji dolaze iz država koje možda ne dijele temeljne (ekonomske) vrijednosti EU, ali i čiji su pravosudni i drugi standardi udaljeniji od onih uspostavljenih u državama članicama.

Ovo pitanje je postalo posebno važno za vrijeme pandemije, kada se utvrdilo da je EU previše ovisna o dobrima i proizvodima koji dolaze iz drugih (vanjskih) tržišta, ali i da gospodarski subjekti koji dolaze iz drugih država (najčešće Kine) koriste netransparentne državne poticaje kako bi bili konkurentniji u postupcima javne nabave unutar EU i tako iskrivljuju tržište i tržišno natjecanje u svoju korist.

U Hrvatskoj se nedavno također počelo pričati o jako važnom i sa gore navedenim povezanom pitanju – kako učinkovito provjeriti reference gospodarskih subjekata iz trećih zemalja? Naime, postoji opasnost da su navedene reference često lažne, a ni domaći naručitelji ni gospodarski subjekti često nemaju ni vremena ni resursa da navedene (moguće lažne) reference i provjere. O navedenom problemu više možete pročitati ovdje.

U posljednje vrijeme EU sve snažnijim koracima ide prema efektivnom isključenju takvih gospodarskih subjekata iz postupaka javne nabave. Ta, iznimno važna i politički konktroverzna promjena, ide paralelno iz nekoliko normativnih smjerova, ali prvi i najvažniji je često zanemarivani članak 25. Direktive 2014/24/EU.

Navedenim člankom propisano je sljedeće;

U mjeri u kojoj su obuhvaćeni prilozima 1., 2., 4. i 5. te Općim napomenama u Dodatku I. Europske unije GPA-u, te drugih međunarodnih sporazuma koji su obvezujući za Uniju, javni naručitelji ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim subjektima potpisnika tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i gospodarske subjekte Unije.

Navedena se odredba u najvećoj mjeri tumačila na način da naručitelji, osim što nikako ne smiju diskriminirati ponuditelje iz drugih država članicama, potpuno jednak tretman moraju osigurati i ponuditeljima iz država potpisnica General Procurement Agreementa (GPA), javnonabavnog sporazuma potpisanog u okviru Svjetske trgovinske organizacije (World Trade Organization – WTO).¹ Dakle, smatralo se kako se citiranim člankom samo i isključivo naglašava izjednačen status ponuditelja iz država GPA potpisnica ponuditeljima drugih država članica EU.

2. Komunikacija Komisije

Ipak, još 2019. Europska komisija izbacuje jednu od svojih Komunikacija (link) u kojima nudi nešto drugačije i značajno restriktivnije tumačenje.

U točki 1. Komunikacije, u kojoj tumači već citirani članak 25. Direktive 2014/24/EU, Europska komisija navodi sljedeće;

EU nastoji aktivno otvoriti mogućnosti javne nabave za europska poduzeća zagovaranjem otvaranja tržišta javne nabave trećih zemalja na temelju reciprociteta. U međunarodnim pregovorima EU je podupirao širu primjenu kriterija kvalitete, uključujući okolišne, socijalne, radne i inovacijske aspekte te ambiciozno otvaranje međunarodnih tržišta javne nabave.

EU se u okviru nekoliko međunarodnih sporazuma (kao što su Sporazum o javnoj nabavi i bilateralni sporazumi o slobodnoj trgovini s poglavljima o javnoj nabavi) obvezao omogućiti pristup svojem tržištu javne nabave za određene radove, robu, usluge i gospodarske subjekte iz više trećih zemalja.

U skladu s time, direktivama o javnoj nabavi predviđeno je da javni naručitelji u EU-u ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim subjektima potpisnika tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i gospodarske subjekte EU-a, u mjeri u kojoj su obuhvaćeni tim sporazumima.

Osim te obveze, gospodarski subjekti iz trećih zemalja koji nisu sklopili sporazum o otvaranju tržišta javne nabave EU-a ili čija roba, usluge i radovi nisu obuhvaćeni takvim sporazumom nemaju osiguran pristup postupcima javne nabave u EU-u te mogu biti isključeni.

Dakle, ponuditelj koji dolazi iz države koja nije potpisnica GPA sporazuma ili koja nema sklopljen bilateralni sporazum o slobodnoj trgovini sa EU koji ima posebna javnonabavna poglavlja – nema osiguran pristup postupcima javne nabave koji se provode unutar EU te može biti isključen.

Na ovakav način EU, kako navodi LA Chimia, nameće svoju moć i prema unutra i prema vani: osigurava ispunjavanje međunarodnih obveza koje je EU preuzela unutar samih država članica, ali i šalje nedvojbenu poruku trgovinskim partnerima da takve obveze sežu samo unutar i do trgovinskih sporazuma koje je EU potpisala. ² Kako je javnonabavno tržište EU najveće na svijetu (godišnja procjena od 2 bilijuna eura), EU ovaj članak može koristiti kao pregovarački alat u pregovorima oko trgovinskih sporazuma sa trećim zemljama kako bi ih potaknula da potpišu upravo one trgovinske sporazume kojima su u srži načela slobodne trgovine i liberalizacije tržišta, te tako EU lakše može izvoziti svoj preferirani model liberalizacije i multilateralne trgovine i regulacije. ³

Ovo je samo jedan ”normativni krak” u kojem EU izražava svoje nezadovoljstvo trenutnim stanjem u pristupu ponuditelja trećih zemalja zajedničkom javnonabavnom tržištu. Kao što ću prikazati u nastavku, takvih dokumenata je sve više.

3. Instrument za međunarodnu nabavu

U tom kontekstu iznimno je važan i takozvani Instrument za međunarodnu nabavu (IMN) (link). IMN se u točki 10. preambule izričito poziva na tumačenje članka 25. Direktive 2014/24/EU iz gore citiranje Komunikacije Komisije, te se izričito navodi kako se IMN primjenjuje samo na ponuditelje iz država koje nisu potpisnice GPA sporazuma niti imaju relevantne trgovinske sporazume sa EU.

Glavna svrha IMN-a je osigurati reciprocitet pristupa javnonabavnim tržištima u slučajevima kada treće zemlje nisu sklone otvoriti svoje tržište javne nabave ili svoje tržište koncesija međunarodnom tržišnom natjecanju niti poboljšati pristup tim tržištima, pa se zato gospodarski subjekti iz EU suočavaju s ograničavajućim praksama javne nabave u mnogim trećim zemljama, što dovodi do gubitka znatnih trgovinskih mogućnosti. Sukladno članku 5. IMN-a, Europska komisija postupak utvrđivanja postojanja restriktivnih javnonabavnih praksi treće zemlje ili na vlastitu inicijativu ili na inicijativu zainteresiranje strane EU ili države članice.

Pri procjenjivanju postoje li u trećoj zemlji posebne mjere ili posebne prakse koje bi mogle dovesti do narušavanja pristupa gospodarskih subjekata, robe ili usluga Unije tržištu javne nabave ili tržištu koncesija te treće zemlje, Europska komisija bi trebala ispitati u kojoj mjeri zakoni, pravila ili druge mjere u pogledu tržišta javne nabave ili tržišta koncesija dotične treće zemlje osiguravaju transparentnost u skladu s međunarodnim standardima i ne dovode do ozbiljnih i opetovanih ograničenja protiv gospodarskih subjekata, robe ili usluga Unije. Osim toga, Komisija bi trebala ispitati u kojoj mjeri pojedinačni javni naručitelji iz trećih zemalja ili naručitelji iz trećih zemalja donose restriktivne prakse protiv gospodarskih subjekata, robe ili usluga Unije ili zadržavaju takve prakse. ⁴

Ukoliko provedeni postupak pokaže prakse ograničavanja pristupa ponuditeljima iz EU tržištu javne nabave treće zemlje, Europska komisija može implementirati mjeru IMN-a, kojom od naručitelja unutar EU može zahtijevati da:

• uvedu prilagodbu bodova za ponude koje dostave gospodarski subjekti podrijetlom iz te treće zemlje; ili
• isključe ponude koje su dostavili gospodarski subjekti podrijetlom iz te treće zemlje.

IMN-om se po prvi puta stvara obvezujući mehanizam kojim se iz postupaka javne nabave unutar EU mogu isključiti gospodarski subjekti iz trećih zemalja koje ponuditeljima iz EU ne omogućavaju slobodan pristup svom javnonabavnom tržištu. Sam IMN sadrži i velik broj ograda čiji je glavni cilj zaštita interesa država članica EU, pa će biti zanimljivo pratiti buduću praksu Europske komisije.

4. Prijedlog Akta s nultom neto stopom emisija

U ožujku ove godine Europska komisija objavljuje Prijedlog Uredbe o uspostavi okvira mjera za jačanje europskog ekosustava za proizvodnju proizvoda tehnologija s nultom neto stopom emisija (Akt o industriji s neto stopom emisija) (link). Glavni cilj je stvaranje normativnih i regulatornih preduvjeta kako bi se u zamišljenim rokovima ostvarili ambiciozni ekološki ciljevi EU, te kako bi se potaknula proizvodnja ekološki prihvatljivih strateških tehnologija.

Iz samog prijedloga može se iščitati određena zabrinutost Europske komisije kako osigurati kontinuiranu opskrbu predmetnim tehnologijama ali i sirovinama potrebnim sa prozvodnju te tehnologije, te kako osigurati da isporuka energije, sirovina i tehnologije što više moguće dolazi iz zemalja koje dijele vrijednosti EU kako bi lanci opskrbe bili što više moguće zaštićeni. Tako se u točki 2. preambule spominje kako je potrebno uspostaviti zajednički pravni okvir Unije kojim će se na taj glavni izazov zajednički odgovoriti povećanjem otpornosti i sigurnosti opskrbe Unije u području tehnologija s nultom neto stopom emisija. U točki 3. preambule se spominje važnost diversifikaciji lanca opskrbe sirovinama. U točki 6. preambule navodi se kako transformacija prema nultoj neto stopi emisija dovodi do golemih industrijskih, gospodarskih i geopolitičkih promjena u cijelom svijetu.

Prijedlog Akta obiluje odredbama koje se tiču postupaka javne nabave, te vjerujem da se neće svidjeti svima onima koji su skeptični prema obveznom implementiranju socijalnih elemenata u postupke javne nabave. To je posebno zanimljiv prijdlog članka 10.;

1. U postupku javne nabave javni naručitelji ili naručitelji dodjeljuju ugovore za tehnologije s nultom neto stopom emisija navedene u Prilogu na temelju ekonomski najpovoljnije ponude, koja uključuje najbolji omjer cijene i kvalitete te barem doprinos ponude održivosti i otpornosti, u skladu s direktivama 2014/23/EU, 2014/24/EU ili 2014/25/EU i primjenjivim sektorskim zakonodavstvom te međunarodnim obvezama Unije, uključujući GPA i druge međunarodne sporazume koji su obvezujući za Uniju.

2. Doprinos ponude održivosti i otpornosti temelji se na sljedećim kumulativnim kriterijima koji moraju biti objektivni, transparentni i nediskriminirajući:

(a) na ekološkoj održivosti koja nadilazi minimalne zahtjeve iz primjenjivog zakonodavstva;

(b) kad je potrebno razviti inovativno rješenje, na utjecaju i kvaliteti plana provedbe, uključujući mjere za upravljanje rizicima;

(c) kad je primjenjivo, na doprinosu ponude integraciji energetskog sustava;

(d) na doprinosu ponude otpornosti, uzimajući u obzir udio proizvoda koji potječu iz jednog izvora opskrbe, kako je utvrđeno u skladu s Uredbom (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća72, iz kojeg potječe više od 65 % opskrbe Unije tom konkretnom tehnologijom s nultom neto stopom emisija u posljednjoj godini za koju su dostupni podaci u vrijeme održavanja natječaja.

Uz opetovane pozive na osiguranje i skraćivanje lanaca opskrbe u ovim strateškim tehnologijama, koje svakako mogu uzrokovati otežano sudjelovanje ponuditelja iz trećih zemalja u takvim postupcima javne nabave, citirani prijedlog članka sadrži još neka ograničenja. To se posebno odnosi na doprinos ponude integraciji energetskog sustava ali i visoki postotak opskrbe predmetnom tehnologijom iz jednog izvora opskrbe kao doprinos otpornosti.

5. Predmet C-266/22

Rumunjski Curtea de Apel București je 20. travnja 2022. postavio (u kontekstu pitanja iz ovog posta) vrlo zanimljiv zahtjev za prethodnu odluku Sudu Europske unije (SEU) (link).

Ukratko, u Rumunjskoj 2021. dolazi do izmjena Zakona o javnoj nabavi, gdje se definicija gospodarskih subjekata člankom 3. stavkom 1. točkom jj) mijenja na sljedeći način;

‚gospodarski subjekt’ – svaka fizička ili pravna osoba javnog ili privatnog prava ili skupina ili udruženje tih osoba, uključujući svako privremeno udruženje dvaju ili više takvih subjekata, koja na tržištu zakonito nudi izvođenje radova, isporuku robe ili pružanje usluga, a koja je osnovana u:

(i) državi članici Europske unije;

(ii) državi članici Europskog gospodarskog prostora (EGP);

(iii) trećim zemljama koje su ratificirale Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o javnoj nabavi (GPA) u mjeri u kojoj dodijeljen ugovor o javnoj nabavi ulazi u područje primjene priloga 1., 2., 4. i 5., 6. i 7. Dodatka I. Europske unije navedenom sporazumu;

(iv) trećim zemljama koje pristupaju Europskoj uniji;

(v) trećim zemljama koje nisu obuhvaćene točkom iii), ali su stranke drugih međunarodnih sporazuma koji obvezuju Europsku uniju da odobri slobodan pristup tržištu javne nabave; […]”.

Dakle, doslovna implementacija Članka 25. Direktive 2014/24/EU kako ga tumači Europsla komisija. Ono što je posebno zanimljivo je članak 53. izmjena rumunjskog ZJN-a;

Javni naručitelj isključuje iz postupka javne nabave svaku fizičku ili pravnu osobu u svojstvu pojedinačnog ili udruženog ponuditelja odnosno kandidata odnosno treće osobe na čiju se sposobnost ponuditelj oslanja odnosno podugovaratelja koja nije u skladu s definicijom iz članka 3. stavka 1. točke jj), pri čemu nije potrebno ispitati razvrstavanje u skladu s odredbama članaka 164., 165. i 167.

Dakle, automatsko isključivanje iz postupaka javne nabave gospodarskih subjekata iz ”trećih zemalja”!

Odluku u ovom predmetu još nemamo, ali prošli mjesec je objavljeno mišljenje nezavisnog odvjetnika Athanasiosa Rantosa (link).

U mišljenju se, između ostalog, navodi i sljedeće;

Kao treće, čini se da tezu o isključenju podupire i teleološko tumačenje članka 25. Direktive 2014/24. Naime, iz njezinih uvodnih izjava 17. i 98. kao i iz Komunikacije Komisije od 24. srpnja 2019. proizlazi da to isključenje odražava strategiju reciprociteta koju je Unija uspostavila u okviru zajedničke trgovinske politike i osobito u svojim odnosima s Narodnom Republikom Kinom. U toj se komunikaciji, naime, izričito navodi da, osim obveze utvrđene u članku 25. Direktive 2014/24 (i članku 43. Direktive 2014/25), gospodarski subjekti iz trećih zemalja nemaju osiguran pristup postupcima javne nabave u Uniji te mogu biti „isključeni”.

Ta se strategija reciprociteta, konkretnije, sastoji od pregovora o pristupu poduzetnikâ iz Unije postupcima javne nabave u trećim zemljama u zamjenu za pristup poduzetnikâ iz tih zemalja postupcima javne nabave Unije. Međutim, očito je da se navedena strategija u praksi neće moći provoditi ako direktive o javnoj nabavi treba tumačiti na način da gospodarski subjekti iz svih trećih zemalja imaju stvarno pravo sudjelovati u postupcima javne nabave Unije.

S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da gospodarski subjekti iz trećih država koje nisu potpisnice sporazuma iz članka 25. Direktive 2014/24 i članka 43. Direktive 2014/25, kao što je Narodna Republika Kina, nisu obuhvaćeni područjem primjene ratione personae tih direktiva i nemaju prava predviđena navedenim direktivama. Stoga se ne mogu valjano pozivati na povredu načela jednakosti, nediskriminacije, pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, koja su predviđena pravom Unije. Jedina mogućnost da se takav gospodarski subjekt može pozvati na takva prava koja proizlaze iz te direktive jest tvrditi da je javni naručitelj iz države članice počinio pogrešku smatrajući da ta treća država nije potpisnica jednog od sporazuma iz članka 25. te direktive ili da predmetni postupak javne nabave nije obuhvaćen relevantnim sporazumom, što u ovom predmetu očito nije slučaj. U svakom slučaju, nakon zaključka da Direktiva 2014/24 nije primjenjiva u ovom predmetu, nema potrebe odgovoriti na dva pitanja koja pretpostavljaju njezinu primjenu.

U iščekivanju odluke SEU-a u ovom iznimno važnom predmetu, važno je napomenuti kako odluke SEU-a vrlo često slijede argumentaciju iz mišljenja nezavisnog odvjetnika. Ovdje nezavisni odvjetnik izričito povrđuje Komisijino tumačenja članka 25. Direktive 2014/24/EU, te otvara vrata nacionalnim zakonima u kojima se iz postupaka javne nabave automatski isključuju gospodarski subjekti iz trećih zemalja koje nemaju međunarodnim sporazumom s EU reguliran uzajamni pristup tržištima javne nabave. Takva odluka SEU-a mogla bi imati značajne vanjskopolitičke posljedice, ali bi možda napokon dala ”zube” i značajno ojačala pregovaračku poziciju EU kod uspostavljanja bilateralnih trgovačkih odnosa za zemljama poput Kine.

6. Zaključno

Kada se uzmu u obzir svi ovdje izloženi akti Europske komisije, ali i mišljenje nezavisnog odvjetnika u predmetu C-266/22, nedvojbeno je kako je EU polako ali sigurno napokon odlučila uvesti reciprocitet u postupcima javne nabave sa trećim zemljama. Navedeni akti i prijedlozi akata (ako budu usvojeni) daju naručiteljima značajne ovlasti kod isključivanja gospodarskih subjekata iz trećih zemalja. Ovdje bi od posebne važnosti bila odluka SEU-a kojom bi se potvrdilo mišljenje nezavisnog odvjetnika. Ukoliko do toga dođe, više ni načelno neće biti prepreke za odredbe nacionalnih Zakona o javnoj nabavi na temelju kojih se mogu automatski isključiti ponude gospodarskih subjekata iz trećih zemalja koje nisu osigurale recipročnost u pristupu tržištima javne nabave kroz neki oblik međunarodnog sporazuma (multilateralni ili bilateralni) sa EU. Takav pristup bi mogao stvoriti značajne vanjskopolitičke probleme za EU, ali bi ujedno mogao i dovesti do jače proliferacija međunarodnih sporazuma koji bi bili od velike koristi za gospodarske subjekte iz EU, jer bi im otvorili velika tržišta na kojima dosada nisu nužno imali jednaki tretman.

Uncategorized Javna nabava

1. Države potpisnice GPA sporazuma su Armenija, Australija, Kanada, sve države članice EU, Hong Kong, Island, Izrael, Japan, Koreja, Lihtenštajn, Moldavija, Crna Gora, Aruba, Novi Zeland, Norveška, Singapur, Švicarska, Tajvan, Ukrajina, Ujedinjeno kraljevstvo i Sjedinjene američke države.
2. La Chimia A., Commentary on Article 25, u Caranta, R., Sanchez-Graells, A., Commentary on Directive 2014/24/EU, Edward Elgar 2021., str. 275.
3. La Chimia A., Commentary on Article 25, u Caranta, R., Sanchez-Graells, A., Commentary on Directive 2014/24/EU, Edward Elgar 2021., str. 275.
4. Točka 14. preambule IMN-a