AZTN i neobvezujuća mišljenja u javnoj nabavi
I. O mišljenjima AZTN-a
U današnjem postu nastavljam o ulozi AZTN-a u postupcima javne nabave. Prošli tjedan bilo je riječi o suzbijanju zabranjenih sporazuma kao posebno opasnom djelovanju potencijalnih naručitelja. Naravno, to nije jedini način na koji AZTN utječe na postupke javne nabave. Mislim kako se dosta previđa utjecaj AZTN-a kroz izdavanje mišljenja. Navedena mišljenja AZTN daje na temelju članka 25. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja (ZZTN);
(1) Agencija, na zahtjev Hrvatskoga sabora, Vlade Republike Hrvatske, središnjih tijela državne uprave, pravnih osoba s javnim ovlastima u skladu s posebnim zakonom i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave daje stručna mišljenja o sukladnosti nacrta prijedloga zakona i drugih propisa s ovim Zakonom te o ostalim pitanjima koja mogu značajno utjecati na tržišno natjecanje.
(2) Agencija može zatražiti od središnjih tijela državne uprave ili drugih državnih tijela dostavljanje na uvid nacrta prijedloga zakona i drugih propisa, radi davanja stručnih mišljenja o njihovoj sukladnosti s ovim Zakonom, ako smatra da mogu značajno utjecati na tržišno natjecanje.
(3) Agencija može tijelima iz stavka 1. ovoga članka davati mišljenja o sukladnosti važećih zakona i drugih propisa s ovim Zakonom, donositi mišljenja kojima se promiče znanje o tržišnom natjecanju, odnosno podiže razina svijesti i informiranosti o ulozi politike i prava tržišnog natjecanja, kao i donositi mišljenja i stručne stavove o rješenjima i razvoju komparativne prakse iz područja prava i politike tržišnog natjecanja.
Često će naručitelji ili druge zainteresirane osobe kao tijela iz članka 25. stavka 2. ZZTN-a od AZTN-a tražiti izdavanje mišljenja o pitanjima koja susreću u praksi, a koja mogu biti od ključne važnosti za postupak javne nabave koji trenutno provode ili koji će provoditi u budućnosti. Iako ta mišljenja nisu obvezujuća, ipak snaga autoriteta AZTN-a im daje na važnosti. U nastavku ću prikazati važnije dijelove nekih od navedenih mišljenja.
II. Mišljenje o zajednici ponuditelja
Ured za središnju javnu nabavu je 29. srpnja 2011. AZTN-u podnio zahtjev za stručnim mišljenjem u vezi primjene ZZTN-a na sporazume između članova zajednice ponuditelja.
AZTN ističe kako u smislu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, zajednica ponuditelja, osnovana s ciljem dostavljanja zajedničke ponude u postupcima javne nabave, sama po sebi, nije suprotna propisima o zaštiti tržišnog natjecanja. Međutim, zabranjen je svaki sporazum unutar zajednice ponuditelja koji za cilj ili posljedicu može imati narušavanje tržišnog natjecanja. Drugim riječima, zajednica ponuditelja ne smije se, u smislu prava tržišnog natjecanja, zasnivati na zabranjenom sporazumu.
Sakupljeni podaci tijela srodnih Agenciji upućuju na zajednički zaključak da zajednica ponuditelja postoji kao neosporan i zakonit način udruživanja poduzetnika u postupcima javne nabave. Takav se način udruživanja na razini Europske unije i potiče, naročito između malih i srednjih poduzetnika kako bi im se omogućio opstanak na tržištu, naročito tamo gdje takva udruživanja proizvode učinke zbog sinergije i razmjene informacija, gdje ponuditelji udružuju financijska i druga sredstva i tako ukidaju zapreke ulasku na tržište na kojem se sami, neudruženi, ne bi mogli uspješno pojaviti.
No, i iskustva država članica uključenih u analizu, potvrđuju da zajednice ponuditelja u postupcima javnih nabava često mogu predstavljati i zabranjenu praksu u smislu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja u slučaju kada umjesto navedenih pozitivnih učinaka za posljedicu imaju smanjenje broja konkurenata na tržištu ili mali broj stalno istih ponuditelja, nepojavljivanje očekivanih ponuditelja, zemljopisnu podijeljenost ponuda ili, još i gore, kada takve zajednice otvaraju put ili čak potiču tajne ili nezakonite dogovore između članova odnosno pojedinačnih ponuditelja.
Uzimajući u obzir sve podatke zaprimljene iz navedenih zemalja može se sa sigurnošću reći da oni ne upućuju na postojanje čvrstih dokaza da je postupanje zajednice ponuditelja u skladu s propisima o tržišnom natjecanju. Jedini zaključak koji bi se nesumnjivo mogao izvesti je taj da očito postoji potreba daljnjeg uređenja ovog područja, a naročito ako postoji sumnja u nepravilnosti i povrede zakona. Tada je pak potrebna ocjena u svakom pojedinačnom slučaju.
Slijedom navedenoga, i u Republici Hrvatskoj kao i većini u zemalja članica Europske unije postavlja se pitanje opravdanosti sudjelovanja zajednice ponuditelja u postupcima javne nabave, osobito u slučajevima kada svaki član zajednice može samostalno izvršiti predmet nabave odnosno u slučajevima kada se u zajednicu ponuditelja udruže svi poduzetnici na pojedinom mjerodavnom tržištu koji su prije nastupali pojedinačno i samostalno.
S aspekta prava i politike tržišnog natjecanja, a u skladu s iskustvom ostalih zemalja sličnog uređenja i prakse u primjeni propisa o zaštiti tržišnog natjecanja na zajednice ponuditelja u postupcima javnih nabava, sudjelovanje zajednice ponuditelja u postupcima javne nabave smatralo bi se opravdano samo u slučajevima kada pojedini poduzetnik, član zajednice ponuditelja, nije u mogućnosti samostalno izvršiti predmet nabave pojedinog postupka javne nabave odnosno kada nastankom zajednice ponuditelja nije u potpunosti došlo do neopravdanog zatvaranja mjerodavnog tržišta.
III. Mišljenje o nabavi računala sa TPM sigurnosnim sklopom
Državni ured za središnju nabavu podnio je 10. travnja 2012. zahtjev kojim se traži stručno mišljenje AZTN-a u postupku javne nabave računala koja na matičnoj ploči dodatno imaju ugrađen određeni sigurnosni sklop tzv. Trusted Platform Module (TPM).
Državni ured za središnju javnu nabavu navodi kako su pojedini obveznici središnje javne nabave istaknuli potrebu za računalima koja na matičnoj ploči dodatno imaju ugrađen sigurnosni sklop tzv. TPM, što bi, prema navodima Državnog ureda za središnju javnu nabavu, moglo imati utjecaja i na postupak javne nabave potpuno drugog predmeta nabave u kategoriji „Licence za korištenje softvera”. Ovo iz razloga što je jedna od uloga rečenog sigurnosnog sklopa i sprječavanje računala da nakon uključivanja „podigne” bilo koji drugi operativni sustav osim onog koji se nalazi na računalu.
AZTN ne spori pravo naručitelja da u pojedinom postupku javne nabave odredi predmet nabave na način kako to zahtijevaju njegove potrebe, a osobito u slučajevima opravdanih, posebnih sigurnosnih zahtjeva. Međutim, prema saznanjima AZTN-a, TPM je specijalizirani čip koji se ugrađuje na matičnu ploču osobnog računala u svrhu provjere hardvera odnosno u svrhu smanjenja rizika od krađe podataka na računalu ili napada vanjskog hakera. Uređaj također povećava sigurnost internet preglednika, elektroničke pošte i drugih važnih programa. Postoji nekoliko proizvođača rečenog sigurnosnog sklopa i isti se može koristiti na bilo kojoj vrsti računalnih uređaja i s bilo kojim glavnim operativnim sustavom. Slijedom navedenoga, usprkos činjenici da predmetni sklop sprječava računalo da nakon uključivanja „podigne” bilo koji drugi operativni sustav osim onog koji se nalazi na računalu, isti ne uvjetuje da to mora biti operativni sustav točno određenog proizvođača.
Stoga, AZTN smatra da je odluka o predmetu nabave u slučaju TPM-a na naručitelju i naručitelj samostalno sukladno propisima o javnoj nabavi u konačnici odabire ponuditelja koji će ga opskrbiti robom ili pružiti mu uslugu na objektivno najkvalitetniji, najučinkovitiji i ekonomski najisplativiji način, uzimajući u obzir načela tržišnog natjecanja, a posebno obvezu jednakog tretmana, otvorenog pristupa što većem broju ponuditelja i transparentnosti postupka javne nabave.
U odnosu na pitanje Državnog ureda za središnju javnu nabavu, je li pozivanje na zahtjeve sigurnosti dovoljan razlog da se tehničkom specifikacijom u dokumentaciji za nadmetanje predmet nabave ograniči samo na računala s ugrađenim sklopom TPM, AZTN naglašava kako s aspekta propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, naručitelji u svakom pojedinačnom postupku javne nabave, u slučajevima nužne i opravdane potrebe za ograničenjem slobodnog tržišnog natjecanja, moraju voditi računa o tome da ograničenje mora biti proporcionalno zahtjevima zaštite pravne sigurnosti i zaštite javnog interesa kako ne bi došlo do prekomjernog ili nepotrebnog ograničavanja tržišnog natjecanja u rečenim postupcima.
IV. Mišljenje o dokazima tehničke i stručne sposobnosti
AZTN je 2. svibnja 2011. zaprimila podnesak poduzetnika Protect d.o.o. (Protect), upućen naručitelju, HP – Hrvatska pošta d.d. (HP), u svezi dokaza tehničke i stručne sposobnosti u postupku javne nabave zaštitarskih usluga tjelesne zaštite i usluga centralnog dojavnog sustava (CDS) u poštanskim uredima.
Protect u svom podnesku navodi kako naručitelj u predmetnom postupku javne nabave kao dokaz tehničke i stručne sposobnosti traži dokaz da je ponuditelj u posljednje tri godine uredno izvršio usluge zaštite koje uključuju primjenu predmetnih usluga u vrijednosti jednog ugovora od najmanje šest milijuna kuna za usluge tjelesne zaštite odnosno jednog ugovora od najmanje tri milijuna kuna za usluge CDS-a. Prema mišljenju Protect-a predmetna odredba je diskriminirajuća za sve poduzetnike osim za poduzetnika Sokol Marić d.o.o.
AZTN navodi kako u ovom konkretnom slučaju, određivanje financijskih uvjeta odnosno prethodno sklopljenih ugovora čija vrijednost treba biti tri odnosno šest milijuna kuna, kojima bi se trebala dokazivati tehnička i stručna sposobnost ponuditelja, treba promatrati u kontekstu načela tržišnog natjecanja. Stoga, AZTN, s aspekta propise o zaštiti tržišnog natjecanja u sustavu javnih nabava, smatra da se određivanje predmetnih financijskih (kvantitativnih) dokaza ne može smatrati neophodnim, proporcionalnim i opravdanim u svrhu njihovog korištenja kao dokaza tehničke i stručne sposobnosti poduzetnika koji se natječu na javnom natječaju na način kako je to učinio poduzetnik HP. Drugim riječima, AZTN je stava kako se predmetni dokaz o sposobnosti, ukoliko je njegova ekonomska funkcija utvrđivanje mogućnosti ispunjenja obveze ponuditelja, može zamijeniti s financijskim instrumentima koji osiguravaju uredno ispunjavanje obveza, dok pri tome, poštujući temeljno načelo tržišnog natjecanja u postupcima javnih nabava, uključuju veći broj poduzetnika postupak javne nabave.
V. Mišljenje o narušavanju tržišnog natjecanja kada je jedan ponuditelj osnivač drugog ponuditelja
DKOM je 15. srpnja 2015. poslao dopis AZTN-u, u kojem se traži očitovanje o tome je li DKOM u postupcima žalbe ovlaštena primjenjivati članak 4. ZZTN-a, odnosno predstavlja li narušavanje tržišnog natjecanja situacija kada u postupku javne nabave ponudu podnose dva ponuditelja, a jedan ponuditelj je ujedno i jedini osnivač drugog ponuditelja.
AZTN navodi kako se propisi o zaštiti tržišnog natjecanja u nadležnosti AZTN-a, u pravilu ne primjenjuju na postupke javne nabave, već samo iznimno i to na poduzetnike koji se u tim postupcima javljaju kao ponuditelji. Navedeno se osobito odnosi na postupanja poduzetnika kroz manipuliranje ponudama na javnom natječaju putem primjerice sporazuma o utvrđivanju cijena na natječajima, tajnih sporazuma o podnošenju zajedničke ponude i dr. što predstavlja jedno od najtežih oblika narušavanja tržišnog natjecanja ili, ako je na određenom, mjerodavnom tržištu kasnije došlo do narušavanja tržišnog natjecanja.
Međutim, postupanje poduzetnika odnosno ponuditelja od utjecaja je na tržišno natjecanje samo ukoliko je riječ o sporazumima sklopljenim između dva ili više neovisnih poduzetnika, odluke udruženja poduzetnika i usklađeno djelovanje na način opisan u članku 8. ZZTN-a.
Slijedom svega navedenog, u slučaju kada u postupku javne nabave ponudu podnose isključivo dva ponuditelja, a jedan ponuditelj je ujedno i jedini osnivač drugog ponuditelja, sukladno propisima o zaštiti tržišnog natjecanja, odnosno članku 4. ZZTN-a, riječ je o jednom poduzetniku, te se time gubi smisao provođenja postupka javne ponude.
U slučajevima kada pak zbog primjerice tehničkih razloga, isključivih prava i slično, ugovor koji je predmet postupka javne nabave može izvršiti samo jedan gospodarski subjekt, grupa ili određena kategorija gospodarskog subjekta, naručitelj mora s osobitom pažnjom postupati i u radnjama koje prethode pojedinom postupku javne nabave. U tim slučajevima poželjno je da naručitelj razmotriti sve relevantne činjenice i okolnosti kako bi se sklapanjem određenog ugovora spriječile eventualne štetne posljedice za poduzetnike, konkurente, potrošače i mjerodavno tržište u cjelini.
Međutim, s aspekta propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, sama činjenica kako je jedan ponuditelj ujedno i jedini osnivač drugog ponuditelja, odnosno kako je riječ o jednom gospodarskom subjektu u smislu članka 4. ZZTN, isključuje mogućnost primjene članka 8. ZZTN u tom slučaju. Naime, poduzetnici pod kontrolom drugog poduzetnika iz članka 4. ZZTN, smatraju se jednim gospodarskim subjektom. Stoga, za primjenu članka 8. ZZTN nisu ispunjene zakonske pretpostavke, budući da je za sklapanje zabranjenog sporazuma potrebno postupanje između najmanje dva neovisna poduzetnika.
VI. Mišljenje o podjeli postupka nabave na grupe kod nabave usluga elektroničkih komunikacija
Provođenje postupka javne nabave fiksne telefonije, a koji obuhvaća značajan broj korisnika usluga, može utjecati na stanje na predmetnom tržištu pružanja elektroničkih komunikacijskih usluga u nepokretnoj mreži, a i na stanje te razvoj tržišta elektroničkih komunikacijskih usluga u cjelini.
Stoga AZTN smatra kako bi prilikom odabira vrste postupka i uvjeta dokumentacije za nadmetanje Državni ured za središnju javnu nabavu trebao sagledati posebne aspekte tržišta elektroničkih komunikacija.
Naime, s obzirom na to kako na tržištu elektroničkih komunikacijskih usluga u nepokretnoj mreži djeluju poduzetnici različite tržišne snage i s obzirom na specifičnost tih usluga, preporuka je da uvjeti predmetnog natječaja budu određeni na način da su razmjerni i proporcionalni cilju koji se želi postići, a istovremeno da omoguće sudjelovanju većem broju zainteresiranih poduzetnika. U tom smislu, AZTN podržava praksu podjele predmeta nabave na više nabavnih grupa.
VII. Mišljenje o nabavi usluga prijevoza
Slavonija Bus d.o.o., podnosi podnesak AZTN-u u kojem se u bitnome navodi kako Vukovarsko – srijemska županija nepravilno i nezakonito provodi postupke javnih nabava usluga prijevoza učenika osnovnih škola kojima je osnivač na način da uvjete natječaja propisuje u korist poduzetnika koji imaju monopol na području te županije. Slijedom navedenog, AZTN je izvršila uvid u dokumentaciju za nadmetanje Otvorenog postupka javne nabave „Usluge prijevoza učenika osnovnih škola kojima je osnivač Vukovarsko- srijemska županija“ – ev.br. 36/2016, lipanj 2016., objavljenu na službenim mrežnim stranicama Vukovarsko-srijemske županije.
AZTN navodi kako uvjeti natječaja trebaju u najvećoj mogućoj mjeri osigurati najbolji omjer kvalitete i cijene obavljanja djelatnosti/pružanja usluge te da svaki potencijalni natjecatelj (poduzetnik) ima mogućnost podnijeti ponudu pod jednakim uvjetima kako bi ponuda bila rezultat tržišnog natjecanja. Stoga je poželjno da naručitelj uvjete natječaja odredi na način koji je primjeren predmetu ugovora kako se uvjetima natječaja ne bi stvorile neopravdane prepreke za tržišno natjecanje.
Budući da prema sadržaju Dokumentacije predmet nabave obuhvaća veliko geografsko područje (32 osnovne škole) te da naručitelj omogućava gospodarskom subjektu (ponuditelju) angažiranje podizvođača, AZTN upućuje naručitelja, Vukovarsko-srijemsku županiju na razmatranje mogućnosti da uvjete natječaja odredi na način da osigura i drugim, manjim, potencijalnim ponuditeljima pristup natječaju, odnosno tržištu, ukoliko zadovoljavaju uvjete za obavljanje predmetne djelatnosti u smislu posebnih propisa. Naime, određivanjem sadržaja Dokumentacije, odnosno uvjeta natječaja na način da se sporazum sklapa samo s jednim gospodarskim subjektom za cijelo područje (32 osnovne škole), a istovremeno odabrani gospodarski subjekt može angažirati jednog ili više podizvoditelja, pri čemu ponuditelj mora imati minimalno 50 vozača, bitno utječe na tržišno natjecanje.
Drugim riječima, manjim poduzetnicima koji na kvalitetan i stručan način obavljaju predmetnu djelatnost te koji ispunjavaju uvjete propisanim posebnim propisima onemogućen je pristup te sudjelovanje na tom tržištu.
Nadalje, u postupku javnog natječaja s aspekta propisa o zaštiti tržišnog natjecanja od posebne je važnost institut zajednice ponuditelja kao nesporan i zakonit način udruživanja poduzetnika u postupcima javne nabave, naročito između malih i srednjih poduzetnika.
Njima se, time omogućava opstanak na tržištu, udružuju se financijska i druga sredstva i ukidaju zapreke ulasku na tržište. Međutim, istovremeno zajednice ponuditelja u postupcima javnih nabava mogu predstavljati zabranjenu praksu u smislu propisa o zaštiti tržišnog natjecanja, osobito u slučaju kada umjesto navedenih pozitivnih učinaka, one za posljedicu imaju smanjenje broja konkurenata na tržištu ili mali broj stalno istih ponuditelja, nepojavljivanje na natječajima očekivanih ponuditelja, zemljopisnu podijeljenost ponuda ili kada takve zajednice potiču tajne ili nezakonite dogovore između članova odnosno pojedinačnih ponuditelja.
U prošlom postu;
Ostala mišljenja ATZN-a dostupna su ovdje;
http://www.aztn.hr/odluke/?short_text_hr=mišljenje&title=&past_posts=&future_posts=
