1. UVOD

Zakon o koncesijama^[1] (ZK) stupio je na snagu u srpnju 2017. Jedan od glavnih razloga donošenja novog koncesijskog zakona bio je i implementacija u hrvatski pravni sustav nove koncesijske Direktive Europske unije (EU); Direktive 2014/23/EU.^[2] Ipak, već u siječnju 2019. Europska komisija (EK) Hrvatskoj upućuje službenu opomenu, budući da smatra kako Hrvatska nije na odgovarajući način u svoj pravni poredak implementirala Direktivu 2014/23/EU.^[3]

Upravo to je jedan od glavnih razloga što je Saboru Republike Hrvatske 12. ožujka 2020. upućen prijedlog izmjena i dopuna ZK (Prijedlog). Prijedlog sadrži relativno velik broj izmjena postojećeg ZK; izmijenjenu definiciju gospodarskih subjekata, detaljnije utvrđivanje sukoba interesa, pojašnjenje zabrane in-house i koncesija u području obrane, brisanje odredbe kojom se Saboru omogućuje zahtijevanje izmjene ugovora o koncesiji ako to zahtijeva  interes Republike Hrvatske, detaljniji način izračuna nove procjene vrijednosti koncesije prilikom izmjene ugovora o koncesiji, dodatno se preciziraju odredbe o prijenosu koncesije, razrađuju se odredbe o mogućnosti osnivanja založnog prava, kao i izmjene instituta podugovaranja.

Meni su posebno zanimljive izmjene definicije gospodarskih subjekata, nove odredbe o sukobu interesa, i izmjene u ovlastima Sabora da mijenja ugovor o koncesiji.

2. DEFINICIJA GOSPODARSKIH SUBJEKATA

ZK gospodarske subjekte definira kao  fizičku ili pravnu osobu ili zajednicu tih osoba koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga.

Navedena definicija nije bila u skladu s člankom 5. stavkom 2. Direktive 2014/23/EU, kojom su gospodarski subjekti definirani kao fizičke ili pravne osobe ili javna tijela ili skupine tih osoba ili tijela, uključujući privremena udruženja poduzeća, koja na tržištu nude izvođenje radova i/ili posla, nabavu robe ili pružanje usluga.

Usporedbom navedenih definicija možemo zaključiti kako je definicija prisutna u ZK nedovoljno precizna, te ne sadrži ;

• javna tijela, 
• privremena udruženja poduzeća, i
• kako ZK definicija ne sadrži javna tijela, posljedično ne sadrži ni zajednice (skupine) fizičkih/pravnih osoba i/ili javnih tijela.

Izostavljanje javnih tijela iz definicije gospodarskih subjekata možda je i najozbiljniji propust, budući da definicija gospodarskih subjekata iz ZK sugerira kako gospodarski subjekt može biti fizička ili pravna osoba čiji je jedini cilj poslovanja na tržištu. Takvom definicijom gospodarskim subjektom se ne bi mogla smatrati pravna osoba javnopravnog karaktera, koja uz svoj javni posao (javne ovlasti), može i poslovati na tržištu. Primjer takve pravne osobe bi bile npr. Narodne novine, koje poglavito obavljaju posao od javnog interesa (nn.hr, eojn.hr), ali obavljaju i tržišnu gospodarsku djelatnost kroz svoje knjižare.

Sukladno navedenom, smatram kako Komisija ispravno ukazuje na važnost usklađivanja definicije gospodarskih subjekata ZK sa definicijom iz Direktive 2014/23/EU. Stoga se člankom 1. Prijedloga gospodarski subjekti definiraju na sljedeći način;

”Gospodarski subjekt je fizička ili pravna osoba, uključujući podružnicu, ili javnopravno tijelo ili zajednica tih osoba ili tijela, uključujući svako njihovo privremeno udruženje, koja na tržištu nudi izvođenje radova ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga.”

3. SUKOB INTERESA

Člankom 7. stavkom 6. ZK propisuje se kako sve fizičke osobe uključene u postupak davanja koncesije ili koje mogu utjecati na ishod postupka davanja koncesije ne smiju imati izravnih i/ili neizravnih osobnih interesa u bilo kojoj aktivnosti koja bi dovela do sukoba tih interesa s njihovim dužnostima.

Navedenom odredbom se na opravdano širok način zabranjuje sukob interesa pri dodjeli koncesijskih ugovora. Odredba ipak sadrži pravnu prazninu, budući da ne specificira o kakvom je točno sukobu interesa riječ, te niti ne upućuje na odgovarajući zakon čije bi se odredbe o sukobu interesa trebale primjenjivati. Mislim da navedena pravna praznina nije prouzročila puno problema u praksi, upravno zbog srodnosti pravnih sustava javne nabave i koncesija. Stoga je bilo logično primjenjivati javnonabavne odredbe o sukobu interesa. Naravno, dužnosnici koji sudjeluju u postupcima dodjele koncesija (za razliku od ostalih fizičkih osoba na koje se odnosi samo Zakon o javnoj nabavi^[4] (ZJN)) bi trebali primijeniti i odredbe o sukobu interesa iz ZJN-a, kao i Zakon o sprječavanju sukoba interesa^[5] (ZSSI).

Unatoč tome što mislim kako navedena pravna praznina ZK nije bila posebno problematična, pohvalno je da Prijedlog i taj problem ispravlja. Člankom 2. Prijedloga prije citirani članak 7. stavak 6. ZK se mijenja te će u slučaju usvajanja Prijedloga izgledati ovako;

”Sve fizičke osobe uključene u postupak davanja koncesije ili koje mogu utjecati na ishod postupka davanja koncesije ne smiju imati izravnih i/ili neizravnih osobnih interesa u bilo kojoj aktivnosti koja bi dovela do sukoba tih interesa s njihovim dužnostima u skladu s posebnim propisima kojima se uređuje javna nabava, a koje se odnose na sukob interesa.”

4. IZMJENE UGOVORA O KONCESIJI ZBOG INTERESA REPUBLIKE HRVATSKE

”Člankom 62. stavkom 1. ZK propisano je sljedeće;

Ugovor o koncesiji može se izmijeniti bez pokretanja novog postupka davanja koncesije u slučajevima:

1. kada Hrvatski sabor utvrdi da je ugrožena nacionalna sigurnost i obrana države, okoliš ili ljudsko zdravlje,

2. ako to zahtijeva interes Republike Hrvatske utvrđen u Hrvatskome saboru,

3. u drugim slučajevima određenima posebnim zakonom.”

Stavkom 1. utvrđuje se ovlast Sabora da zahtijeva izmjenu ugovora o koncesiji ako nastupe iznimno teški slučajevi više sile. Tako određena ovlast Sabora dovoljno je precizna i specifična, iako možda nije i potpuna (ne spominje se ugroženost ljudskog života, iako to ne vidim kao posebno velik problem jer smatram da se ta ovlast može izvesti iz cilja i svrhe stavka 1.). Ipak, stavkom 2. značajno se proširuje ovlast Sabora da zahtijeva izmjenu ugovora o koncesiji, jako širokim spominjanjem utvrđivanja ”interesa Republike Hrvatske”.

U Prijedlogu se stavak 2. briše. Predlagatelj brisanje objašnjava prevelikom općenitošću odredbe i činjenicom da ne postoji definicija interesa Republike Hrvatske u kontekstu koncesijskih postupaka, te da stavak 1. već daje dovoljno preciznu ovlast Saboru i (bar posrednu, op. a.) definiciju interesa Republike Hrvatske. Identična odredba postojala je i u članku 39. stavku 2. Zakona o koncesijama iz 2012.^[6], te Predlagatelj naglašava kako nikad nije primijenjena u praksi.

Ovdje važnim smatram naglasiti kako, iako se slažem s Predlagateljem u vidu (ne)potrebnosti brisane odredbe, ipak postoje određene nedoumice kod obrazloženja. Naime, spominje se kako je ”interes Republike Hrvatske” već definiran u stavku 1. predmetnog članka. Ipak, važno je ukazati na postojanje pojmova javnog interesa, te odvojenog pojma interesa Republike Hrvatske. O navedenom razlikovanju općenito, ali i poglavito u kontekstu izvlaštenja, pisao je Staničić u izvrsnom članku kojeg prilažem na kraju teksta.

---

^[1] NN 69/17.

^[2] Direktiva 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji, Tekst značajan za EGP, OJ L 94, 28.3.2014, p. 1–64

^[3]Obavijest o pokretanju postupka protiv RH

^[4] NN 120/16.

^[5] NN 26/11, 12/12, 126/12, 48/13, 57/15, 98/19.

^[6] NN 143/12.

Opće upravno pravo Upravno postupovno pravo koncesije zakon o koncesijama