Kriterij ekonomski najpovoljnije ponude (ENP) u postupcima javne nabave znači da se naručitelj neće koristiti cijenom kao isključivim kriterijem u ocjeni ponuda, već da će uzeti u obzir i druge faktore, poput: kvalitete predmeta nabave, omjer cijene i kvalitete, okolišne i socijalne aspekte predmeta nabave, troškove životnog vijeka i slično. Također, Zakonom o javnoj nabavi (ZJN) propisano je kako kriteriji za odabir ponude (1) ne smiju biti diskriminirajući, (2) moraju biti povezani s predmetom nabave te (3) moraju omogućiti učinkovito nadmetanje (čl. 285. st. 1. ZJN-a). Budući da ne postoje precizna pravila za izračunavanje i određivanje pondera ekonomski najpovoljnije ponude, ostaje puno prostora za interpretaciju naručitelja od slučaja do slučaja što će ekonomski najpovoljnija ponuda točno biti, te kakve će pondere za ocjenu pristiglih ponuda koristiti. Također, kroz određenu fleksibilnost koja je na raspolaganju naručitelju, javlja se mogućnost postavljanja diskriminatornih pondera u dokumentaciji o nabavi.

Sud Europske unije (SEU) u presudi važnom predmetu Succhi di Frutta (C-496/99P) uspostavlja kriterije transparentnosti i nediskriminatornog postavljanja uvjeta u dokumentaciji o nabavi, koji su primjenjivi i kod ENP pondera;

U skladu s načelom jednakog postupanja između ponuditelja, čiji je cilj promicanje razvoja zdrave i učinkovite konkurencije između gospodarskih subjekata koja sudjeluju u postupku javne nabave, svim ponuditeljima mora se pružiti jednakost pri formuliranju svojih ponuda, što stoga podrazumijeva da ponude svih natjecatelja moraju podlijegati istim uvjetima.(t.110.)

Načelo transparentnosti namijenjeno je sprječavanju bilo kakvog rizika favoriziranja ili arbitrarnosti od strane naručitelja. To podrazumijeva da svi uvjeti i pravila postupka nabave moraju biti sastavljeni na jasan, precizan i nedvosmislen način u obavijesti ili ugovornoj dokumentaciji, tako da, prvo, svi razumno obaviješteni ponuditelji mogu razumjeti njihov značaj i tumačiti ih na isti način, a drugo, naručitelj je u mogućnosti utvrditi ispunjavaju li ponude kriterije koji se primjenjuju na predmetni postupak. (t. 111.)

Direktiva 2014/24/EU, ZJN i navedena praksa SEU-a postavljaju relativno općenit okvir o određivanju nediskriminativnih pondera kod ENP-a. Konkretnije odgovore kako utvrditi što su i jesu li određeni ponderi diskriminatorni možemo naći u sljedećoj praksi DKOM-a.

I. Rješenje od 18. lipnja 2019.

Naručitelj HEP Operator distribucijskog sustava d.o.o. (HEP) objavio je 11. travnja 2019. poziv na nadmetanje s dokumentacijom o nabavi u otvorenom postupku, predmet nabave: ugradnja sustava za nadzor i upravljanje elektroenergetskim postrojenjima. Kriterij odabira je ekonomski najpovoljnija ponuda s relativnim značajem kriterija: ukupna cijena ponuđene robe – 42 boda, ukupna cijena ponuđenih usluga – 33 boda, zadržavanje postojećih ICT rješenja – 7 bodova, autorizacija programskih komponenti ICT rješenja – 6 bodova, funkcionalne značajke ICT rješenja – 4 boda, sistemska podrška na hrvatskom jeziku – 3 boda i jamstveni rok – 5 bodova. Na sadržaj dokumentacije o nabavi žalbu je 23. travnja 2019. izjavio ponuditelj ABB Zagreb. U okviru jednog od žalbenih navoda, žalitelj tvrdi da je ponder zadržavanja postojećih ICT rješenja u cijelosti neopravdan, suprotan temeljnim načelima javne nabave, članku 285. ZJN-a, praksi SEU-a i praksi DKOM-a odnosno da se radi o dodatnom kriteriju koji ima za posljedicu neopravdano pogodovanje i davanje prednosti određenim ponuditeljima čime se onemogućava jednak pristup postupku javne nabave svim ponuditeljima, pa tako i žalitelju. Nadalje, ističe da se predmetnim kriterijem uopće ne propisuje kvaliteta isporučene robe, odnosno opravdani objektivni kriterij (poznavanje sustava i mogućnost održavanja od strane zaposlenika naručitelja) već samo kvantitativni element, koji uopće nije relevantan u konkretnoj situaciji, a posebno ne na način kako je to odredio naručitelj. Također, žalitelj se poziva na presudu SEU-a Succhi di Frutta, i na rješenje DKOM-a od 30. svibnja 2012.

Naručitelj navodi da je za održavanje minimuma spremnosti svojih zaposlenika uslijed rukovanja s pojedinim ICT rješenjem prinuđen svoje zaposlenike opetovano školovati, što iziskuje dodatne troškove. Navodi da je sporni kriterij vrednovao sa 7 bodova odnosno s obzirom da se predmetnim postupkom nabavljaju dvije inačice ICT rješenja, maksimalan broj bodova za pojedino ICT rješenje iznosi 3,5 bodova odnosno 3,5% procijenjene vrijednosti nabave ili 262.500,00 kuna što smatra u potpunosti razmjernim predmetu nabave te ekvivalentom vrijednosti opetovanog školovanja četrdesetak zaposlenika naručitelja. Navodi da su sva ICT rješenja dostupna na tržištu te smatra kako je u opisanom slučaju linearna raspodjela bodova sukladno načelu zastupljenosti jedina pravedna, nije diskriminirajuća niti suprotna načelima javne nabave te ne dovodi ponuditelje u neravnopravan položaj.

DKOM utvrđuje kako žalitelj pogrešno navodi da bi dodjeljivanje bodova na navedeni način dovelo do isključenja ponuditelja koji imaju manju zastupljenost ICT rješenja kod naručitelja, s obzirom da je spornom točkom 2.2. Kriterija jasno propisano da se ponuda ponuditelja koji ne dostave Izjavu o zadržavanju postojećih ICT rješenja neće proglasiti nevaljanom, nego da takva ponuda ne može ostvariti bodove po tom kriteriju. Stoga, uzimajući u obzir da je naručitelj dokumentacijom o nabavi i u žalbenom postupku detaljno obrazložio potrebu dodatnog bodovanja zadržavanja postojećih ICT rješenja (dodatni troškovi školovanja) te da DKOM nije utvrdio povrede članka 285. ZJN-a i načela javne nabave, ovaj dio žalbenog navoda ocjenjuje se neosnovanim.

II. Rješenje od 30. svibnja 2012.

Naručitelj Sveučilište u Zagrebu, Prehrambeno – biotehnološki fakultet, Zagreb, (PBF) objavio 12. travnja 2012. godine poziv nadmetanje a otvorenom postupku javne nabave za nabavu cjelokupnog telekomunikacijskog rješenja u nepokretnoj elektroničkoj komunikacijskoj mreži s namjerom sklapanja okvirnog sporazuma s jednim gospodarskim subjektom na razdoblje od dvije godine. Ponderi su bili sljedeći; cijena – 50%, referentna snaga – 20%, uvjeti pružanja usluge – 15%, stabilnost i pouzdanost ponuditelja – 10% te društveni i ekološki aspekti – 5%.

Žalitelj tvrdi da je kriterij odabira diskriminirajuće postavljen na način da se omogućava prednost samo jednom tržišno najvećem operateru. Žalitelj smatra da iz navedenog proizlazi da je količinski element u dokumentaciji za nadmetanje jedini faktor koji utječe na visinu bodova te da broj korisnika, vrijednost sklopljenih ugovora, broj tehničkih stručnjaka ne smije biti od utjecaja na kriterij odabira jer se istima favorizira samo jedan ponuditelj. Navodi da su korisnici žaliteljevih usluga veliki poslovni subjekti te da mogućnost realizacije usluge i kvalitete usluge ne ovisi o broju zaposlenika niti broju zaključenih ugovora.

DKOM utvrđuje da predmetni kriteriji nisu sukladni s ZJN-om odnosno temeljnim načelima javne nabave. Naime, naručitelj kod kriterija referentna snaga (broj korisnika jednakog ili većeg značaja i vrijednost izvršenih ugovora jednakog ili većeg značaja), kod kriterija uvjeti pružanja usluge (broj ljudi na raspolaganju za kontakt s korisnikom i broj ljudi na raspolaganju za tehničku podršku korisniku), kod kriterija stabilnosti i pouzdanosti (broj zaposlenih, prihod i dobit), nije odredio vrijednosne pokazatelje na način da bi isti bili objektivni i omogućili ravnopravno tržišno natjecanje. Primjerice kod kriterija uvjeti pružanja usluge naručitelj ne navodi koliki broj ljudi na raspolaganju za kontakt s korisnikom, odnosno za tehničku podršku korisniku bi bio optimalan za kvalitetno obavljanje usluge, već samo općenito navodi broj ljudi, što znači da će ponuditelj koji ima najveći broj zaposlenih kod predmetnog kriterija dobiti najveći broj bodova. Ista je situacija i kod kriterija referentne snage i kriterija stabilnosti i pouzdanosti. Dakle, navedeno propisivanje kriterija je diskriminatorno jer se istima nedvojbeno ne određuje kvaliteta pružene usluge već kvantitativni element.

III. Zaključna razmatranja

Kao što je već navedeno, kriteriji za odabir ponude (1) ne smiju biti diskriminirajući, (2) moraju biti povezani s predmetom nabave te (3) moraju omogućiti učinkovito nadmetanje. Smatram kako DKOM u oba prikazana rješenja dolazi do ispravnih zaključaka. Najvažnije pitanje je, koje su razlike između ova dva načina ponderiranja, i koje je zaključke moguće izvući?

1. Ponderi ne smiju biti diskriminirajući – moraju su odrediti s obzirom na stvarne potrebe naručitelja, a ne s ciljem isključenja nekog od ili preferiranjem nekog od ponuditelja.

– HEP detaljno obrazlaže zašto ponder zadržavanja postojećih ICT rješenja ima smisla za njegov konkretnu situaciju
– PBF daje paušalne izjave zašto misli da bi broj korisnika i broj zaposlenih ponuditelja pozitivno utjecalo na kvalitetu pružanja tražene usluge, bez da daje poveznice na svoju konkretnu situaciju, što budi sumnju da je PBF zaista preferirao HT i htio otežati odabir Metroneta

2. Ponderi moraju biti povezani s predmetom nabave – naručitelj mora odrediti vrijednosne pokazatelje za dobivanje bodova u svakom od pondera

– DKOM u rješenju od 30. svibnja 2012. navodi kako PBF nije utvrdio optimalan broj traženih zaposlenika ili potpisanih ugovora, već će najviše bodova dobili ponuditelj koji ima apsolutno najviši broj, čime se ne određuje kvaliteta usluge (predmeta nabave) već kvantitativni element

3. Ponderi moraju omogućiti učinkovito nadmetanje – naručitelj vrijednost pondera mora odrediti razmjerno vlastitim potrebama i učinku na slobodno tržišno natjecanje

– HEP ponder zadržavanja postojećeg ICT rješenja boduje sa maksimalno 7 od 100 bodova (odnosno po 3,5 boda po jednoj od dvije grupe), čime omogućuje i ponuditeljima koji će ponuditi drugo ICT rješenje učinkovito natjecanje u predmetnom postupku
– PBF dvojbene pondere boduje značajno više (referentna snaga-20%, uvjeti pružanja usluge-15%, stabilnost i pouzdanost ponuditelja-10%), ukupno 45% ocjene, što praktički onemogućuje velikom broju ponuditelja učinkovito natjecanje

Nekategorizirano DKOM ekonomski najpovoljnija ponuda ENP Javna nabava ponderi SEU Sud Europske unije